II SA/Lu 661/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr[...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) Wojewoda po rozpoznaniu odwołania D. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. SA w L. pozwolenia na budowę ulicy B. w L. (na odcinkach od ulicy D. do km 0 + 92,00 oraz od km 0 +158,00 do ulicy bez nazwy 001 KDD) oraz ulicy bez nazwy 001 KDD (od ulicy B. do ulicy S.) wraz z drogami manewrowymi i parkingami na działkach o numerach ewidencyjnych: 23, 58, 1/19, 1/20, 1/22, 1/21, 2, 1/14, 5/5, 7/1, 5/7, 5/9, 5/11, 1/13, 1/15, 1/16, 1/17. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. SA w L. pozwolenia na budowę ulicy B. w L. oraz ulicy bez nazwy 001 KDD wraz z drogami manewrowymi i parkingami. Od decyzji tej odwołał się D. S., podnosząc, iż projektowana ulica przebiega przez działkę o numerze ewidencyjnym 5/5 (dawny nr 5/4) stanowiącą jego własność, na co skarżący nie wyrażał zgody. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu Wojewoda, wskazując na dowody zgromadzone i przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, podniósł, że zgodnie z § 6 "umowy przedwstępnej sprzedaży i pełnomocnictwa" zawartej w dniu 1 czerwca 2006 r. w formie aktu notarialnego (repertorium A nr [...]), L. S i D. S. udzielili pełnomocnictwa spółce G. SA w L. do reprezentowania ich przed wszystkimi organami samorządowymi, państwowymi instytucjami, urzędami w tym Urzędem Miasta , w sprawach związanych z rozpoczęciem i prowadzeniem inwestycji na działce nr 5/4, a szczególności do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, zaś odwołanie D. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie może stanowić podstawy do cofnięcia udzielonego pełnomocnictwa oraz uchylenia wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreśla również, iż w związku ze spełnieniem przez G. SA w L. wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do sądu administracyjnego wniósł D. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosi zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, ponadto twierdzi, iż organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie zapoznał się z dokumentacją źródłową sprawy oraz wykazał się nieznajomością przepisów prawa. Skarżący wyjaśnia, że umową przedwstępną sprzedaży z dnia 1 czerwca 2006 r. zakreślony został termin na dzień 31 grudnia 2006 r. zawarcia umowy zasadniczej sprzedaży nieruchomości, a w związku z tym, iż umowa zasadnicza nie została zawarta, to również, zdaniem skarżącego, pełnomocnictwo udzielone umową przedwstępną wygasło. Skarżący podnosi ponadto, że w dniu 24 stycznia 2007 r. odstąpił od umowy przedwstępnej na podstawie art. 394 § 1 kc, zaś pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. odwołał pełnomocnictwo udzielone tą umową Spółce G. SA w L. D. S. zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez to, że Spółka G. SA w L. nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane, ponieważ skarżący nadal był współwłaścicielem nieruchomości, a spółka na dzień wydania decyzji nie posiadała jego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do zarzutów skargi Wojewoda wskazuje, że twierdzenie skarżącego o wygaśnięciu pełnomocnictwa z upływem terminu zawarcia umowy zasadniczej nie jest trafne. Umową z dnia 1 czerwca 2006 r. zawartą w formie aktu notarialnego zostały dokonane dwie niezależne czynności prawne, tj. zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży oraz udzielenie pełnomocnictwa, a łączenie tych dwóch czynności i uzależnianie istnienia pełnomocnictwa od zawarcia umowy przedwstępnej jest błędne. Wojewoda podnosi ponadto, iż odwołanie pełnomocnictwa przez skarżącego pismem z dnia 25 stycznia 2007 r., jest czynnością która nie wywarła zamierzonych skutków prawnych. Przedmiotowe pełnomocnictwo zostało bowiem udzielone w formie aktu notarialnego, pomimo, że zakres umocowania nie wymagał takiej formy, w związku z czym jego odwołanie również powinno nastąpić w formie aktu notarialnego. Niezachowanie formy aktu notarialnego przez skarżącego przy wypowiedzeniu pełnomocnictwa spowodowało nieważność tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Rozpatrując sprawę Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie występuje podstawowe zagadnienie, czy w dacie wydania decyzji ostatecznej inwestor dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Stosownie do regulacji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) pozwolenie na budowę może być wydane temu i wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to zatem przepis bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego niewątpliwie jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje, w myśl regulacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę wydanego bez wykazanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 11 powołanej ustawy, tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawa te należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Nie mogą one być ani domniemane, ani wykazywane warunkowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. IV SA 1092/2000). Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadmienić należy, że jest to sprawa podstawowa, ponieważ sąd administracyjny orzeka o stanie faktycznym i prawnym sprawy istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Tak też słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r. (sygn. OSK 1962/04), iż gramatycza i celowościowa wykładnia treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zaskarżonej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wymagane powyższym przepisem prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. IV SA 1154/98). Organy administracji stoją na stanowisku, że w dacie wydania decyzji ostatecznej inwestor G. SA w L. spełniał wymogi określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z czym nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Badając sprawę, Sąd doszedł do wniosku, że w dacie wydania decyzji, tj. w dniu 31 maja 2007 r. inwestor G. SA w L. nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Pomiędzy skarżącym a inwestorem została zawarta aktem notarialnym z dnia 1 czerwca 2006 r. ( repertorium A nr [...]) umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości i pełnomocnictwa. Umowa ta wygasła z dniem 31 grudnia 2006 r., ponieważ strony nie zawarły umowy głównej. W tej sytuacji w dniu wydania decyzji ostatecznej, wobec niezawarcia umowy głównej, G. SA w L. nie dysponował prawem do nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się akt notarialny (repertorium A nr [...]) dotyczący umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia 29 grudnia 2006 r., jednak jak wynika z treści powyższego aktu, sprzedaży części przedmiotowej nieruchomości w imieniu skarżącego dokonał jego brat L. S., działający bez należytego umocowania. Wobec braku pełnomocnictwa, D. S. został wyznaczony, stosownie do art. 103 kc, termin do potwierdzenia umowy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta (art. 103 § 1 kc). Druga strona może wyznaczyć osobie, w której imieniu umowa została zawarta, odpowiedni termin do potwierdzenia umowy; staje się wolna po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu (art. 103 § 2 kc). D. S., jak wynika z akt sprawy, nie potwierdził w zakreślonym terminie umowy sprzedaży z dnia 29 grudnia 2006 r., co powoduje nieważność umowy (zob. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne, s. 304). Odnosząc się natomiast do spornej dla skarżącego i organu kwestii udzielonego pełnomocnictwa, Sąd stwierdza, że oświadczenie skarżącego z dnia 25 stycznia 2007 r. o odwołaniu pełnomocnictwa wywołuje pełne skutki prawne, a w związku z tym nie uznaje argumentacji organu administracji. Jak słusznie bowiem stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. (II CKN 866/97 OSNC 1999/3/66) przepisy kodeksu cywilnego nie zastrzegają żadnej formy odwołania pełnomocnictwa przez mocodawcę nawet w sytuacji, gdy forma taka była zastrzeżona dla udzielenia pełnomocnictwa. W sytuacji występującej w sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "a" oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.