II SA/Lu 662/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową, dalej jako "Spółdzielnia" polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu pod 7 miejsc postojowych na działce nr ewid. 201 przy ul. F 6 w L. Spółdzielnia wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasad wynikających z art. 8 i 9 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia uzasadnione jest treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 i uznaniem, że roboty objęte zgłoszeniem przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Zdaniem Spółdzielni, organ I instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że roboty objęte zgłoszeniem są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomością, przez co naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto w ocenie Spółdzielni zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Planowane roboty budowlane nie przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością i w związku z tym inwestor nie musi okazać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na rozpoczęcie przedmiotowych prac budowlanych. Wojewoda decyzją z dnia [...]., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Organ odwoławczy powołując się na art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wyjaśnił, że w zgłoszeniu z dnia 13 marca 2014 r. Spółdzielnia wskazała, że zamierza przystąpić do wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu pod 7 nowych miejsc postojowych, na działce nr ewid. 201 przy ul. F. 6 w L. Do zgłoszenia dołączyła: plan sytuacyjny w skali 1:250, projekt zagospodarowania w skali 1:500, opis zakresu i sposobu wykonania robót, pismo LPEC, wyciąg z KRS oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że LSM posiada zgodę większości współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem. Organ I instancji uznał, że przedłożone zgłoszenie wymagało uzupełnienia i postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia 6 maja 2014 r., poprzez złożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprawnego określenia wartości pochylenia poprzecznego nawierzchni miejsc postojowych, wskazania wartości pochylenia podłużnego nawierzchni, opisu dotyczącego sposobu odprowadzenia wód powierzchniowych z planowanych stanowisk i zaznaczenia na rysunku jezdni manewrowej. W dniu 10 kwietnia 2014 r., a więc przed terminem określonym w postanowieniu, do organu wpłynęło uzupełnienie dokumentów. Inwestor poprawnie zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane wskazując, że zgłoszenie dotyczy wykonania 7 miejsc postojowych w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Uzupełniono również, w zakresie określonym w postanowieniu, przedłożony opis sposobu wykonania robót i projekt zagospodarowania oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta L., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor nie wypełnił właściwie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dołączonym oświadczeniu wskazano, że Spółdzielnia posiada prawo do dysponowania działką, na podstawie stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych wynikające z zarządu powierzonego, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zdaniem organu, stosownie do postanowienia Prezydenta Miasta L., Spółdzielnia w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna zaznaczyć tytuł prawny - współwłasności wraz ze wskazaniem współwłaścicieli nieruchomości i ich adresami zgodnie ze stanem aktualnym na dzień złożenia zgłoszenia oraz podać datę zgłoszenia robót budowlanych, na wykonanie, których inwestor posiada zgodę współwłaścicieli i wskazać dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością. Organ I instancji stwierdził, że powyższe stanowisko zgodne jest z z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 dotyczącą zarządu nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni oraz prawa do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Ponadto wskazał, że jako czynności należące do zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i zachowaniem jej w stanie niepogorszonym. Do takich robót można zaliczyć prace remontowe mające na celu przywrócenie wartości użytkowej obiektu (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane). Czynności, które nie mieszczą się w granicach robót polegających na remoncie należą do czynności przekraczających zwykły zarząd. Roboty budowlane polegające na wykonaniu 7 miejsc parkingowych, zdaniem organu, należało niewątpliwie zaliczyć do czynności wykraczających poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością, są to, bowiem prace, które prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że wskazane przez inwestora, w oświadczeniu prawo do dysponowania nieruchomością na podstawie zarządu powierzonego przez właścicieli lokali, nie jest wystarczającym tytułem prawnym, by uznać, że Spółdzielnia może zrealizować roboty budowlane, objęte przedmiotowym zgłoszeniem. W tym stanie faktycznym Wojewoda L. uznał, że decyzja Prezydenta Miasta L. nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a argumenty podnoszone w odwołaniu Spółdzielni nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, że definicję pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i wynika z niej, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny do nieruchomości wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem nieruchomości i gdy spółdzielnia wykonuje zarząd taką nieruchomością na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zakres prawa spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od tego, czy określone zamierzenie budowlane wynika z obowiązków i uprawnień spółdzielni sprawującej zarząd nieruchomościami wspólnymi. Skoro na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), to spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. W ocenie organu pojęcie zarządu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w żadnym razie nie obejmuje zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że spółdzielnia mieszkaniowa realizując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci własności danej nieruchomości. Jeżeli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Odnosząc się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 390 § 2 K.p.c., uchwała SN rozstrzygająca zagadnienie prawne, wiąże w danej sprawie. Ponadto, w orzecznictwie SN opublikowano dotychczas tylko tezę ww. uchwały, a jej pisemne uzasadnienie ma nastąpić w terminie trzech miesięcy. L. Spółdzielnia Mieszkaniowa w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody L. z dnia [...] r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i naruszenie zasad wynikających z art. 8 i 9 K.p.a. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót uzasadnione jest zakresem planowanych robót oraz jest zgodne z treścią uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt: II OPS 2/12 oraz uznanie, że roboty objęte zakresem zgłoszenia przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością pomimo treści art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 107 § 3 K.p.a, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wykazania, że roboty objęte zgłoszeniem są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Spółdzielnia ponadto wskazała na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchnio gruntu pod 7 miejsc parkingowych na działce nr ew. 201 przy ul. F. 6 w L. Zdaniem Spółdzielni w celu określenia czynności zwykłego zarządu, nie można odnosić się wyłącznie do przepisów ustawy Prawo budowlane, lecz należy wziąć pod uwagę ustawowe obowiązki spółdzielni mieszkaniowej oraz czynności jakich winna ona dokonywać dla realizacji ustawowego celu (art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), którym jest także zapewnienie miejsc postojowych dla członków i ich rodzin. W tym kontekście uzasadnienie organu II instancji w zakresie wykazania, że planowana budowa przekracza zakres zwykłego zarządu, zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo Spółdzielnia podnosi, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest dokonanie podziału czynności Spółdzielni na zwykłe oraz przekraczające zwykły zarząd, z uwagi na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., w sprawie sygn. akt: III CZP 122/13. Pomimo stanowiska organu stwierdzić należy, że powyższe orzeczenie pochodzi od organu uprawnionego do interpretacji przepisów prawa w procesie ich stosowania i jest wykładnią, której znaczenia nie można pominąć. Zwróciła również uwagę, że powyższa uchwała stwierdza, że "Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Stanowisko SN wynika z brzemienia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a także stanowi jego wykładnię biorąc pod uwagę fakt, że kategoria zakresu czynności (zwykły zarząd lub przekraczające zwykły zarząd) należy do sfery prawa cywilnego, a zatem wykładania dokonana przez Sąd Najwyższy nie może pozostawać bez wpływu na tok postępowania oraz decyzję wydaną w niniejszej sprawie. Spółdzielnia podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że organy nie przedstawiły w uzasadnieniu swoich decyzji powodów, dla których uznały, że roboty objęte zgłoszeniem są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Nie może być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. fakt, że organ powołał się na legalne definicje remontu i niezbędność poczynienia ustaleń co do zakresu zarządu nieruchomością wspólną w każdej sprawie indywidualnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjny (tekst jedn. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązanego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z uchwałą 7-sędziów NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 usta. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielić należy zarzuty podniesione przez skarżącą L, Spółdzielnię Mieszkaniową w L, a dotyczące oceny zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem (tj. utwardzeniem 7 miejsc parkingowych). Do oceny tego rodzaju robót budowlanych (czynności dotyczącej nieruchomości wspólnej) nie można bowiem odnosić się wyłącznie do przepisów ustawy prawo budowlane, lecz należy również brać pod uwagę ustawowe obowiązki spółdzielni mieszkaniowej, oraz czynności jakich winna ona dokonywać dla realizacji ustawowego celu (art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Wskazane w stanie sprawy okoliczności nie były przedmiotem rozważań organów. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r.