II SA/Lu 663/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 września 2025 r., znak: SKO.41/2902/OS/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 29 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium, organ) stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania P. K. (dalej także jako: skarżący) od decyzji Burmistrza Bychawy (dalej także jako: Burmistrz) z 7 sierpnia 2025 r. w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 7 sierpnia 2025 r. Burmistrz przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 600 zł (k. 21). Zgodnie z oświadczeniem datowanym na 13 sierpnia 2025 r. (data wpływu do organu – tożsama) skarżący po zapoznaniu się z treścią decyzji z 7 sierpnia 2025 r. w sprawie powyższego zasiłku celowego zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji (k. 22). W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo niezawierające daty sporządzenia ani wpływu do organu, zgodnie z którym skarżący nie zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od powyższej decyzji (k. 23). Skarżący 18 sierpnia 2025 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza z 7 sierpnia 2025 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 29 września 2025 r., na podstawie art. 134 i art. 127a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.) Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji z 7 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący skutecznie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W konsekwencji decyzja stała się ostateczna i prawomocna, co czyni rozpoznanie odwołania niedopuszczalnym. Organ stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie było możliwe cofnięcie złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. P. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie. Wniósł o zmianę lub uchylnie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożył "pod presją i wymuszeniem ze strony pracownika OPS. Warunkiem podpisania tego dokumentu była groźba wstrzymania wypłaty niezbędnego wsparcia finansowego [...]." Skarżący wskazał, że nagrał sytuację, w której pracownik namawiał go do podpisania oświadczenia – przed doręczeniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a.). Należy także wskazać, że zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; natomiast prawomocna jest wówczas, gdy nie można jej zaskarżyć do sądu. W konsekwencji należy stwierdzić, że skuteczne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania prowadzi do stanu, w którym decyzja nie może zostać zaskarżona w toku postępowania administracyjnego – poprzez wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie stanowiska, zgodnie z którym prawidłowo złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, które wywołało skutek w postaci nabrania przez decyzję przymiotu ostateczności i prawomocności, nie może zostać cofnięte. Stanowisko powyższe opiera się na dwóch podstawowych założeniach. Po pierwsze oświadczenie musi zostać złożone prawidłowo, a po drugie – cofnięcie oświadczenia nie jest możliwe wówczas, gdy wywołało już skutek w postaci uzyskania przez decyzję cechy ostateczności i prawomocności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 873/19). Decyzja, która stała się ostateczna i prawomocna nie może utracić tych właściwości. W konsekwencji nie istnieje możliwość cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Jeżeli w postępowaniu uczestniczy więcej niż jeden podmiot i jedynie część stron zrzeknie się prawa do składania odwołania, to decyzja nie staje się ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania (lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa) podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie skutecznie cofnąć (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. II OSK 1706/22). Należy stwierdzić, że termin na cofnięcie takiego oświadczenia wyznacza upływ terminu do wniesienie odwołania (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 873/19). Skoro bowiem decyzja nie nabrała cechy ostateczności i prawomocności, to nie istnieje podstawa do uniemożliwienia cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Odmienna sytuacja zachodzi, gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona. Złożenie przez jedyną stronę postępowania skutecznego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wywołuje taki skutek, że decyzja staje się od razu ostateczna i prawomocna (por. przykładowo: wyroki NSA: z 10 maja 2023 r., sygn. II OSK 1706/22, z 1 marca 2023 r., sygn. II OSK 56/22 i z 24 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2145/21; wyrok WSA w Poznaniu z 14 maja 2025 r., sygn. IV SA/Po 882/24; wyrok WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 836/24). Z tego względu cofnięcie oświadczenia w niniejszej sprawie nie było możliwe. Skarżący był jedyną stroną postępowania. Jego oświadczenie – o ile zostało prawidłowo złożone – wywołało nieodwracalne skutki. Organy i sąd mają obowiązek zweryfikowania okoliczności złożenia oświadczenia w trybie art. 127a § 1 k.p.a. Należy zweryfikować czy zostało złożone w terminie, czy jego treść jest jednoznaczna i kategoryczna, a także czy zostało złożone w pełni świadomie i dobrowolnie. Jednym z oczywistych warunków skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania jest prawidłowe, wyczerpujące i zrozumiałe pouczenie o skutkach złożenia takiego oświadczenia. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzja zawiera pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a.). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że skutecznie można się zrzec prawa do wniesienia odwołania dopiero po doręczeniu decyzji tj. gdy strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i z pouczeniem (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2396/21). Skarżący potwierdził odbiór decyzji 12 sierpnia 2025 r. (k. 21v), zaś oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożył następnego dani tj. 13 sierpnia 2025 r. (k. 22). Decyzja zawiera prawidłowe pouczenie w trybie art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. (k. 21v). Okoliczności te nie mogą jednak prowadzić do wniosku, że skarżący złożył skutecznie oświadczenie w trybie art. 127a k.p.a. Analiza akt postępowania wzbudza bowiem uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości złożonego oświadczenia. Sąd zważył, że oświadczenie skarżącego datowane na 13 sierpnia 2025 r. jest jednoznaczne i precyzyjne. Wskazuje, że strona po zapoznaniu się z treścią dwóch decyzji, oświadcza, że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od tychże decyzji do organu drugiej instancji. Oświadczenie zawiera podpis strony (k. 22). Jednakże do akt sprawy dołączono również drugie oświadczenie (k. 23) – niezawierające żadnej daty – ani daty wpływu do organu (prezentaty), ani daty sporządzenia. Zgodnie z treścią tego oświadczenia strona nie zrzeka się prawa do wniesienia odwołania. Treść oświadczenia również nie budzi wątpliwości. Skarżący złożył podpis na tym piśmie. W pierwszej kolejności wątpliwości sądu wzbudza fakt, że pismo znajdujące się na k. 23 akt administracyjnych nie zawiera żadnej daty – również oznaczenia wpływu do organu. Nie wiadomo zatem, w jakiej relacji z oświadczeniem z 13 sierpnia 2025 r. pozostaje treść tego pisma. W szczególności sąd nie może wykluczyć, że oświadczenia złożono jednocześnie. Po drugie zarówno oświadczenie znajdujące się na k. 23, zgodnie z którym strona nie zrzeka się prawa do wniesienia odwołania, jak i oświadczenie z 13 sierpnia 2025 r. sporządzono na analogicznych formularzach. Po trzecie treść obu oświadczeń jest jednoznaczna i stanowcza, dotyczą tych samych dwóch decyzji. Zgodnie z treścią jednego skarżący nie zrzeka się prawa do wniesienia odwołania, zgodnie z treścią drugiego skarżący zrzeka się prawa do wniesienia odwołania. Oświadczenia są oczywiście sprzeczne ze sobą i wykluczają się. Po czwarte nie sposób zrozumieć, z jakich względów strona miałaby dołączyć do akt postępowania administracyjnego oświadczenie, że nie zrzeka się prawa do wniesienia odwołania. Oczywistym jest bowiem, że to zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania wymaga złożenia oświadczenia wobec organu – nie zaś nieskorzystanie z prawa z art. 127a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie zostało skutecznie złożone. W świetle powyższych okoliczności istotne wątpliwości wzbudza również to, czy organ uczynił zadość zasadzie informowania z art. 9 k.p.a., w szczególności czy udzielił stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ubocznie należy podkreślić, że uzasadnione wątpliwości co do skuteczności czynności procesowej należy interpretować na korzyść strony w kontekście jej konstytucyjnego prawa do zaskarżenia decyzji – art. 78 Konstytucji i prawa do sądu – art. 45 Konstytucji (por. m. in. postanowienia NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt II GZ 836/25, z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FZ 236/17). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 127a k.p.a., gdyż organ wadliwie stwierdził, że skarżący złożył skutecznie oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Oświadczenie skarżącego datowane na 13 sierpnia 2025 r., z uwagi na treść pisma złożonego do akt sprawy na k. 23, należy uznać niejednoznaczne. Zestawienie tych dwóch pism prowadzi do konkluzji, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania nie jest kategoryczne i wzbudza uzasadnione wątpliwości co do tego, czy skarżący był w pełni świadomy skutków złożonego oświadczenia. W tym stanie rzeczy sąd stanął na stanowisku, że oświadczenie skarżącego z 13 sierpnia 2025 r. jest bezskuteczne. Nie wywołało skutku w postaci nadania decyzji cechy ostateczności i prawomocności, a wniesienie odwołania w takiej sytuacji było dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd orzekł jak sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uzna za bezskuteczne oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i rozpozna wniesione odwołanie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że oświadczenie zostało złożone "pod presją" lub na skutek "wymuszenia" ze strony pracowników organu. Skarżący powołuje się w skardze na nagranie, na którym utrwalił, jak pracownik organu przekonuje ("namawia") go do podpisania oświadczenia. Nie zostało ono wprawdzie złożone do akt sprawy, ale nie ma to doniosłego wpływu na wynik sprawy. Sąd z urzędu ma wiedzę, że takie nagranie dołączono do sprawy toczącej się pod sygn. akt II SA/Lu 575/25. W związku z tym należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd przeprowadza jedynie dowody z dokumentów (art. 106 § 3 k.p.a.), a ewentualne nagranie takim dowodem nie jest. Nie sposób jednak pominąć, że była to okoliczność, na którą powoływał się skarżący w odwołaniu – a organ nie zweryfikował jego stanowiska i nie ustosunkował się do tej kwestii w treści uzasadnienia, co wskazuje na naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. Mając na uwadze argumentację strony w zakresie wypłaty przyznanego świadczenia należy stwierdzić, że decyzja podlega wykonaniu, czyli wypłata świadczenia jest możliwa, gdy decyzja jest ostateczna, nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub natychmiastowa wykonalność wynika z ustawy. Złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jak wskazano powyżej, prowadzi do nadania decyzji cechy ostateczności i umożliwia wypłatę świadczenia. Należy podkreślić, że wypłata świadczenia następuje co do zasady dopiero wtedy, gdy decyzja jest ostateczna i jest to normalny skutek. Nie można uznać, że poinformowanie strony o takim toku postępowania mogłoby stanowić jakąkolwiek formę groźby. Odrębną kwestią pozostaje, czy organy prawidłowo wywiązały się z omawianego powyżej obowiązku informacyjnego (art. 9 k.p.a.). W związku z powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku.