II SA/Lu 665/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z.Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ,Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.Sz. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 lipca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2007 r., umarzającą postępowanie, wznowione z urzędu postanowieniem z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego w L., przy ul. D. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż decyzją ostateczną z dnia 7 września 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał E. M. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wskazanego wyżej obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania administracyjnego ustalono jednak, że dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności był niezgodny ze stanem faktycznym, dlatego też postanowieniem z dnia 11 lipca 2002 r. organ pierwszej instancji z urzędu wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 września 1994 r. Wznowione postępowanie organ zakończył decyzją uchylającą decyzję dotychczasową i nakładającą na inwestorów obowiązek wykonania wymienionych w decyzji robót budowlanych. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie II SA/Lu 593/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność obu wymienionych decyzji, wskazując, że nie zachodziła podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. umorzył wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję umarzającą postępowanie, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że stanowisko to znajduje oparcie w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 593/04, stwierdzającego nieważność decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu. Zdaniem organu decyzja o umorzeniu postępowania uwzględnia również ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie II SAB/Lu 54/06 ze skargi Prokuratora Rejonowego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym Sąd stwierdził, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż postępowanie zostało wszczęte w wyniku wadliwej oceny przyczyn wznowienia postępowania, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 151 k.p.a. przez umorzenie wznowionego postępowania, mimo iż powołany przepis, wskazujący sposoby zakończenia wznowionego postępowania, takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje. Ponadto zarzucił, iż przy ocenie legalności budowy pominięte zostały ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszono przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., który nie mógł być w stanie faktycznym sprawy stosowany. Podniósł również, iż wbrew stanowisku organu drugiej instancji, wskazane wyroki sądu administracyjnego nie pozwalają na stwierdzenie braku istnienia podstaw do wznowienia postępowania, a tym samym legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 105 § 1 i 151 kodeksu postępowania administracyjnego, brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia 12 lipca 2002 r. Wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Wyodrębnia się dwa stadia tego postępowania. W pierwszym, zwanym wstępnym lub wyjaśniającym, bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. W przypadku stwierdzenia dopuszczalności wznowienia, ten etap postępowania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). W razie stwierdzenia natomiast niedopuszczalności wznowienia, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, gdy wznowienia żądała strona lub inna osoba (art. 149 § 3 k.p.a.), albo powstrzymuje się od wydania postanowienia o wznowieniu, gdy z urzędu podejmował czynności, zmierzające do wznowienia postępowania (por. C.Martysz, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005, s. 333). W myśl przepisu art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Treść postanowienia o wznowieniu poza wskazaniem przesłanek wznowienia, czyli wskazaniem przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 i 145 "a" § 1 k.p.a., nie może zawierać ich oceny. Na tym pierwszym etapie postępowania, zakończonym wydaniem postanowienia o wznowieniu, nie można bowiem rozstrzygać, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest tylko aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. W wyroku z dnia 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86 (ONSA 1987, Nr 2, poz. 80), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.". Stosownie do przepisu art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a", albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a", i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w przypadku ustalenia, że nie zachodzi żadna z przyczyn wznowienia postępowania, czyli decyzja ostateczna nie była dotkniętą żadną z wadliwości wskazanych w przepisach art. 145 § 1 i 145 "a" § 1 k.p.a., organ nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ma wówczas obowiązek wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie w takim przypadku decyzji umarzającej postępowanie. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny przesądza, że w takich przypadkach organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. W literaturze wskazuje się, że podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania może być tylko stwierdzenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a więc w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki maja charakter osobisty, w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania albo gdy postępowanie zostało wznowione w sprawie niemającej charakteru administracyjnego (por. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck 2004, s. 673). Dodać należy, że wszczęcie postępowania z urzędu w wyniku działania organu właściwego do wznowienia postępowania powinno być poprzedzone czynnościami wewnętrznymi, ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania. W razie negatywnego wyniku tych czynności, organ nie wszczyna postępowania (nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.), a w razie gdy w wyniku wadliwej oceny wszczął jednak postępowanie, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tylko zatem w razie wszczęcia postępowania w wyniku wadliwej oceny jego dopuszczalności, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Dotyczy to oczywiście tylko braku podstaw do wszczęcia postępowania, np. wszczęcia postępowania w sprawie cywilnej. Decyzja o umorzeniu nie może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania co do wad określonych w art. 145 § 1. Decyzje podjęte w wyniku tego etapu postępowania reguluje art. 151 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania wydana została po przeprowadzeniu postępowania co do przesłanek wznowienia, wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Powołując się na ocenę prawną, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie II SA/Lu 593/04, organy administracji stwierdziły, że wskazana w postanowieniu z dnia 12 lipca 2002 r. przesłanka wznowienia postępowania w rzeczywistości nie zachodzi. Takie stwierdzenie, będące wynikiem oceny przyczyn wznowienia, nie dawało podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe jest zatem wadliwa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie przepisów art. 105 § 1 i 151 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw. Uzasadnia to uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji (art. 135 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ubocznie zauważyć należy, że z uzasadnienia powoływanego przez organy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie II SAB/Lu 54/06 nie wynikał obowiązek umorzenia postępowania. Sąd wskazał bowiem na konieczność umorzenia postępowania w przypadku braku podstaw do wznowienia, co oznacza – jak wyjaśniono wyżej - niedopuszczalność wznowienia postępowania. Jednocześnie Sąd wskazał na obowiązek wydania decyzji z art. 151 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania, określonego w art. 149 § 2 k.p.a., a więc postępowania mającego na celu zbadanie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście istnieje. Rozpoznając sprawę ponownie organy mieć będą na uwadze, że organ administracji nie jest związany treścią postanowienia o wznowieniu postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 149 § 2 k.p.a powinien więc badać wszystkie przesłanki wznowienia, z wyjątkiem wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 i 145 "a" § 1, gdyż badanie tych przesłanek możliwe jest jedynie na wniosek strony. Pogląd taki wyrażony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok w składzie 7 sędziów z dnia 15 listopada 1999 r., FSA 1/99, ONSA 2000/2/45) i podzielany jest przez doktrynę (por.B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck 2004, s. 664, C.Martysz, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005, s.331). Dopiero po zbadaniu, czy nie zachodzą inne przesłanki niż wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 przyczyna wznowienia, możliwe będzie wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. W przypadku ustalenia, że nie zachodzi żadna z przyczyn wznowienia, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast w przypadku ustalenia, że istnieje podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 k.p.a., powinien organ uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie zachodzą przesłanki negatywne, wskazane w przepisie art. 146 k.p.a. Ocena legalności dokonanej przez inwestora rozbudowy może być dokonana dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie przesłanek wznowienia, wskazanych w art. 145 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.