II SA/Lu 665/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił H. P. przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego na wydatki związane z leczeniem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż odmowa przyznania świadczenia nastąpiła ze względu na to, że sytuacja wnioskodawczyni nie jest sytuacją szczególną o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Dochód H. P. wynosi 799,82 zł i jest wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Dochód ten pomniejszony nawet o miesięczne wydatki związane z leczeniem w dalszym ciągu przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. P., wyrażając w jego treści niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołująca podała, że z uwagi na wiek (85 lat) choruje, a leczenie związane jest z wykupem drogich lekarstw. W miesiącu marcu zakupiła ponadto okulary za kwotę 215 zł. Wskazała także, iż czeka ją wyjazd do Warszawy na badania kontrolne, którego koszt wynajętym samochodem wynosi ok. 500 zł., co zgłaszała w czasie wywiadu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że świadczenia z pomocy społecznej - co do zasady - przysługują osobie lub rodzinie spełniającym kryterium dochodowe. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, albo zasiłek celowy, ale pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że H. P. nie spełnia wymogów dochodowych .do przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, wyniósł 774,44zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy na kwotę 477zł. Zdaniem organu sytuacja skarżącej nie jest także szczególna w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że choć w przypadku skarżącej zgłaszana potrzeba zakupu leków jest uzasadniona, to niemniej wydatki na leki mieszczą się w granicach jej możliwości budżetowych i są przez skarżącą regulowane, o czym świadczą przedłożone rachunki. Ponadto, skarżąca w dniu 29 marca br. za kwotę 215 zł kupiła we własnym zakresie okulary korekcyjne. Również zgłaszana przez skarżącą potrzeba wyjazdu do Warszawy na wizytę kontrolną w ramach opieki kardiologicznej, który według skarżącej musi odbyć wynajętym samochodem, co będzie ją kosztowało 500 zł, nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium stwierdziło, że w przypadku skarżącej potrzeba szeroko rozumianego leczenia, w tym wyjazdu do kliniki w Warszawie, stanowiła już podstawę przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. W 2009 r. organ pierwszej instancji trzykrotnie przyznawał skarżącej na ten cel specjalne zasiłki celowe, w sumie na kwotę 550 zł. Zatem zgłaszana przez skarżącą potrzeba leczenia stała się potrzebą powtarzalną a nie jednorazową potrzebą bytową. Nadto w ocenie Kolegium z żadnych dokumentów, ani też z karty informacyjnej leczenia w warszawskiej klinice, z czerwca 2009 r., nie wynika, aby dalsza opieka kardiologiczna musiała odbywać się w tym konkretnym ośrodku a nie w poradni kardiologicznej, czy szpitalu w miejscu zamieszkania. Nawet jeśli jest tak, że skarżąca ma zalecone wizyty w konkretnej placówce, to sposób dojazdu do Warszawy i jego koszt podany we wniosku i odwołaniu - 500 zł, wydaje się być wygórowany. Skarżąca jest sprawna fizycznie, mieszka w Ł. a więc nic nie stoi na przeszkodzie by do kliniki mogła dojechać razem z mieszkającą po sąsiedzku córką, np. pociągiem a na miejscu taksówką. Skarżąca ma troje dzieci - synów S. i Z. oraz córkę E. P.. Wszystkie dzieci mieszkają w mieście Ł. Zestawiając ze sobą wszystkie opisane powyżej okoliczności faktyczne, w szczególności wydatki i dochody skarżącej oraz jej sytuację rodzinną i mieszkaniową, Kolegium doszło do wniosku, że podstawy jej egzystencji nie są zagrożone, a jej przypadek nie charakteryzuje się żadnymi szczególnymi cechami w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca nie ma na utrzymaniu żadnych osób, ma własne stałe i regularne dochody, z których ma możliwość wygospodarowania środków na inne niezbędne potrzeby, ma też własny majątek w postaci udziału w nieruchomości i majątek ten może być źródłem jej dochodu /pożytków, oddania w dzierżawę, najmu, sprzedaży/, nie wiążąc się przy tym z żadnym uszczerbkiem w poziomie jej życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. P. stwierdziła, iż nie zgadza się z tym, że odmówiono jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów wyjazdu na kontrolę do Warszawy. Podniosła, iż wyjazd do Warszawy pociągiem nie był możliwy. Ma bowiem chore nogi, oczy i serce. Stale wykupuje drogie leki, musiała wyremontować dach i zakupić drewno opałowe na zimę. Jest zadłużona i nie ma za co wykupić lekarstw. Podniosła, iż jej starszy syn jest chory psychicznie a młodszy niedawno wrócił z leczenia ambulatoryjnego. Córka natomiast ma chory kręgosłup. W tej sytuacji tylko ośrodek pomocy społecznej może jej pomóc, gdyż jej dzieci nie są w stanie tego zrobić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wystarczający dla dokonania ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy trafnie organy administracyjne ustaliły, że skarżąca generalnie nie kwalifikuje się do korzystania z prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stosownie bowiem do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł. Tymczasem dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku inicjującego postępowanie wyniósł 774,44 zł (764,44 zł - renta z dodatkiem pielęgnacyjnym plus 10 zł - dochód z użytków rolnych), a więc znacznie przekracza kryterium dochodowe. Tak wyliczonej kwoty dochodu nie kwestionuje również skarżąca nie podnosząc w tym zakresie żadnych zarzutów. Bezspornym zatem jest, iż brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przyznanie tego rodzaju świadczeń, uzależnione jest przede wszystkim od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. W tej sytuacji wniosek skarżącej mógł być rozpatrywany wyłącznie na gruncie art. 41 ustawy, co zasadnie organy orzekające uczyniły. Przepis ten dopuszcza bowiem przyznanie świadczeń w razie przekroczenia kryterium dochodowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z jego treścią w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Jednakże należy jasno powiedzieć, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego (podobnie zresztą jak i "zwykłego" zasiłku celowego) zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza jednoznacznie treść art. 41 ustawy. Z faktu, iż wymienione zasiłki przyznawane są pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, należy wyprowadzać również zupełnie wyjątkowy charakter tych świadczeń. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a. załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto - co również istotne - udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest także od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Nawiązując jeszcze do charakteru decyzji uznaniowych wskazać należy, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie dokonana w zaskarżonej decyzji ocena, że sytuacji skarżącej nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy, nie tylko nie budzi zastrzeżeń, ale zasługuje na pełną aprobatę. W ocenie Sądu przedstawione przez skarżącą okoliczności i jej twierdzenia nie świadczą o zakładanej w tym przepisie wyjątkowości sytuacji. W tym zakresie trafnie organ odwoławczy ocenił, że jakkolwiek zgłaszana przez skarżącą potrzeba zakupu lekarstw jest uzasadniona, to niemniej wydatki z tym związane mieszczą się w granicach jej możliwości finansowych. Również zgłaszana potrzeba przyznania zasiłku celem pokrycia kosztów wyjazdu na wizytę kontrolną do kliniki w Warszawie w ramach opieki kardiologicznej nie mogła zostać uwzględniona. Słusznie bowiem organ spostrzegł, iż potrzeba ta stanowiła już podstawę przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy H. P. w 2009 r. trzykrotnie otrzymała specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów leczenia w łącznej kwocie 550 zł. Zgłaszana potrzeba pokrywania przez organ kosztów leczenia skarżącej nabrała zatem cech potrzeby stałej i powtarzalnej, a nie spowodowanej wyjątkowymi okolicznościami. Pomoc społeczna ma natomiast udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie stałych wydatków w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Nadto - jak wynika z akt sprawy - skarżąca trzykrotnie przebywała w Klinice Wad Wrodzonych Serca w Warszawie, przechodząc w dniu 25 czerwca 2010 r. zabieg kardiologiczny w postaci implantacji stentu. Po wykonaniu zabiegu skarżąca została wypisana do domu z zaleceniem stałej opieki kardiologicznej w trybie ambulatoryjnym w miejscu zamieszkania. Zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy potrzeba pokrycia kosztów dojazdu do Kliniki przestała istnieć. Nie bez znaczenie dla oceny braku istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest również sytuacja rodzinna, w jakiej znajduje się skarżąca. H. P. ma troje dzieci mieszkających w Ł., przy czym dwoje z nich w bezpośrednio obok skarżącej. Syn Z. mieszka w jednym budynku z matką, natomiast córka E. mieszka po sąsiedzku. Zarówno syn Z. jak i córka E. stale pomagają skarżącej w czynnościach życia codziennego (załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie posiłków itp.). Również dom w którym mieszka skarżąca jest w dobrym stanie technicznym. Jest on ocieplony, ma wymienione okna i wyremontowany dach. Uwzględniając zatem sytuacje finansową, rodzinną i mieszkaniową oraz fakt wielokrotnego obejmowania skarżącej i jej syna Z. świadczeniami pomocowymi brak było podstaw do uznania sytuacji skarżącej jako charakteryzującej się szczególnymi cechami w rozumieniu art. 41 ustawy. Jak już wskazano ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tych świadczeń, które mogą być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinny być przeznaczane jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na poprawę warunków ich codziennego funkcjonowania. Zwłaszcza w przypadku znacznego przekroczenia kryterium dochodowego zaspokojenie wskazanych przez skarżącą potrzeb wykraczałoby poza cele pomocy społecznej, która ma charakter subsydiarny, wspierając osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Sąd w pełni podziela orzecznictwo sądów administracyjnych przywołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu odpowiada ono stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy jednoznacznie wyjaśniając sens, istotę i charakter świadczeń przyznawanych w podstawie art. 41 ustawy. Przepis ten stwarza zatem organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby ją otrzymujące w ogóle nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., I OSK 1150/10 – niepubl.). Z uwagi na podniesione wyżej okoliczności skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).