II SA/Lu 665/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Związku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Związku Pszczelarzy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ....Wójt Gminy P. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie siedmiu elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami do przesyłu energii elektrycznej na działkach nr: ..... w miejscowości K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. G. z dnia 9 listopada 2009r. i przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Wskazał, że inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) Postanowieniami z dnia 22 grudnia 2009r. i 27 listopada 2009r. odpowiednio – Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyrazili opinię o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dlatego postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010r. organ I instancji nałożył na inwestora taki obowiązek. Po przedłożeniu sporządzonego i następnie uzupełnionego na żądanie organu raportu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) wydały w dniu 22 sierpnia 2011r. postanowienia uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia. W związku z protestami mieszkańców miejscowości P., K., Z., F. i K. przeciwko realizacji inwestycji - w dniach 10 października 2011r. i 7 listopada 2011r. przeprowadzono rozprawy administracyjne otwarte dla społeczeństwa, o których poinformowano organy uzgadniające. W sprawie udział na prawach strony zgłosiło również w dniu 15 grudnia 2011r. Towarzystwo O., które przedstawiło opinię kwestionującą poprawność wykonania raportu w zakresie oddziaływania na chiropterofaunę, a także w dniu 14 grudnia 2011r. - Związek P.– Rejonowe Koło P. P. wskazując na zagrożenie wyginięciem rodzin pszczelich z powodu oddziaływania infradźwięków na pszczoły. Po rozpoznaniu decyzją z dnia 20 kwietnia 2012r. organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań stwierdzając, że inwestycja przekracza dopuszczalne normy hałasu, co wynika z załącznika graficznego, zaś inwestor odmówił wyrażenia zgody na realizację inwestycji w wariancie II lub III, wprowadzając jedynie w dniu 14 grudnia 2011r. niewielką modyfikację wariantu I wraz z nowymi załącznikami graficznymi dotyczącymi emisji hałasu i lokalizacji poszczególnych elektrowni. Decyzją z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... uchyliło tę decyzję wskazując na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, uzupełnienia postępowania dowodowego i należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Po rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem powyższych zaleceń, organ I instancji decyzją z dnia ... ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedstawionej przez inwestora w wariancie I inwestycji polegającej na budowie siedmiu elektrowni wiatrowych (o mocy nominalnej 150 kW i wysokości 31) oraz stacji transformatorowej 15,75/0,5 kV, linii kablowych NN 0,4 i SN 15 kV na działkach nr .... wykorzystywanych rolniczo, w miejscowości K. Organ wskazał, że w tym wariancie przedsięwzięcia elektrownie byłyby usytuowane w odległości od najbliższej zabudowy mieszkaniowej o ok. 230 m na północ (elektrownia nr 1) i ok. 240 m na południe (elektrownia nr 4). W raporcie wskazano również dwa warianty alternatywne – wariant II, obejmujący 2 elektrownie, o mocy 600 kW (każda) i mocy akustycznej 101 dB oraz wariant III, obejmujący 1 elektrownię o mocy 1200 kW i mocy akustycznej 105 dB, przy czym w obu tych wariantach nie zmieniono usytuowania elektrowni względem istniejącej zabudowy. Jako okoliczności uzasadniające odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji w przedstawionym przez inwestora wariancie I - organ wskazał na: 1) wątpliwości dotyczące dokonanych przez RDOŚ i PPIS uzgodnień w zakresie dopuszczalnych norm hałasu; 2) istotne braki w raporcie, które pomimo wezwań nie zostały uzupełnione przez inwestora; 3) brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie II lub III; 4) niezachowanie odległości 400 m od zabudowy, warunkującej dopuszczalny poziom norm hałasu; 5) uchwałę Rady Gminy P. z dnia 27 grudnia 2012r. wyrażającą sprzeciw dotyczący budowy na terenie tej gminy elektrowni wiatrowych. Oceniając dokonane przez RDOŚ i PPIS uzgodnienia organ I instancji stwierdził, że oba te organy nie odniosły się do załącznika graficznego raportu, z którego wynika, że normy hałasu względem sąsiedniej zabudowy zagrodowej zostaną przekroczone. Poza tym organy błędnie przyjęły, że w sąsiedztwie elektrowni znajduje się zabudowa mieszkaniowa, podczas gdy faktycznie istnieje tam zabudowa zagrodowa w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla której obowiązują inne, niż dla zabudowy mieszkaniowej dopuszczalne poziomy hałasu. Ponadto organy uzgadniające nie brały pod uwagę, że inwestor zamierza eksploatować elektrownie pochodzące z demontażu, co może zwiększać hałas. Organ I instancji wskazał również na istotne wady raportu, które pomimo wezwań nie zostały przez inwestora usunięte, mianowicie na: a) brak uzasadnienia przyjęcia jako wyjściowych wartości emisji hałasu 98dB dla pojedynczej elektrowni w sytuacji, gdy planowana jest instalacja elektrowni pochodzących z demontażu, co podważa w istotnym stopniu wiarygodność obliczeń emisji hałasu; b) brak wskazania przez inwestora, który z przedstawionych trzech wariantów przedsięwzięcia byłby najkorzystniejszy dla środowiska; w ocenie organu I instancji takim wariantem byłby wariant III, przewidujący budowę jednej elektrowni o dużej mocy, o najmniejszym zasięgu emisji hałasu, najmniejszej powierzchni zniszczonych siedlisk przyrodniczych i najmniejszym oddziaływaniu przedsięwzięcia na ptaki i nietoperze; c) brak analizy ekonomicznej przedsięwzięcia dla poszczególnych wariantów; d) niewłaściwie przeprowadzony monitoring ptaków i nietoperzy, wynikający z błędnej metodyki, na co wskazywał Związek P. i Towarzystwo O.. Organ wskazał, że inwestor bezzasadnie odmówił wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia w wariantach II lub III i choć wprowadził w dniu 14 grudnia 2012r. niewielką modyfikację wariantu I, to jednak modyfikacja ta nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wskazane w niej wyliczenia poziomu hałasu w dalszym ciągu opierały się na tych samych, co poprzednio, niewiarygodnych danych. Organ zarzucił również, że inwestor nie ustosunkował się, pomimo wezwania, do zachowania wskazanej w wydanym przez Biuro Planowania Przestrzennego – Wojewódzkim Programie Rozwoju Alternatywnych Źródeł Energii dla Województwa L. z 2006r. - minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej wynoszącej 400 m i - pomimo iż autorzy raportu w jego uzupełnieniu wskazywali na konieczność zachowania takiej odległości - inwestor przewidział lokalizację elektrowni w odległości mniejszej, wynoszącej ok. 230 m. Mając na uwadze powyższe wadliwości, organ uznał, że za odmową uwzględnienia wniosku przemawia również uchwała Rady Gminy P., wyrażająca sprzeciw społeczny. W odwołaniu od tej decyzji inwestor M. G. zarzucał naruszenie przepisów postępowania, dotyczących prawidłowego ustalenia stron oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie przez organ wyników dokonanych przez RDOŚ i PPIS uzgodnień i błędne przyjęcie przez organ I instancji, że przedsięwzięcie powinno być realizowane w innym, niż proponowany przez inwestora, wariancie. Organ odwoławczy uwzględnił odwołanie, uchylając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, a odnosząc się merytorycznie do sprawy, wskazał, że: 1) z przedłożonych dokumentów, w tym z załącznika nr 3 do raportu wynika, że we wszystkich trzech wariantach dopuszczalny poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnych norm, organ przyznał jednak, że w wariancie III poziom hałasu jest najmniejszy; 2) inwestor pismem z dnia 15 grudnia 2011r. zmienił w wariancie I lokalizację wiatraka EW4 usytuowanego najbliżej zabudowań na działce nr ... i załączył mapkę z rozkładem poziomu hałasu, co nie zostało przedstawione do uzgodnienia RDOŚ i PPIS, wskutek czego decyzja odmowna została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu; 3) organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego zakwestionował raport, a jedynie ogólnie stwierdził, że "nie rozstrzyga on i nie wyjaśnia najważniejszych kwestii dotyczących oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu i oddziaływania na chiropterofaunę"; 4) nie istnieją przepisy określające sztywno odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań - w każdym przypadku odległości te należy ustalać indywidualnie, na podstawie przeprowadzonych przez ekspertów analiz, tak by inwestycja nie przekroczyła dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - dlatego powoływanie się przez organ I instancji na niezachowanie odległości 400 m wynikającej z dokumentu sporządzonego przez Biuro Planowania Przestrzennego nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Powyższe okoliczności powodują zatem – zdaniem organu odwoławczego – konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Związek P. ... wnosił o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem organ odwoławczy miał obowiązek samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a skoro uchylił decyzję organu I instancji, to powinien wskazać jakie okoliczności organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącego, nie było potrzeby uchylania odmownej decyzji organu I instancji w celu dokonania ponownego uzgodnienia przedsięwzięcia z RDOŚ i PPIS w związku z modyfikacją inwestycji przedstawioną w piśmie z dnia 14 grudnia 2012r., skoro modyfikacja ta – jak wskazał organ - nie była istotna, bowiem odległość od najbliższej zabudowy nie została zmieniona, a wyliczenia oparto na tych samych niewiarygodnych danych wyjściowych. W ocenie skarżącego, organ I instancji prawidłowo uznał, że monitoring ptaków i nietoperzy został przeprowadzony niewłaściwie, a w raporcie nie wskazano, na podstawie jakich danych przyjęto, że emisja hałasu dla pojedynczej elektrowni wynosi 98 dB oraz nie wskazano analizy ekonomicznej i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 1 kpa – utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchylającą i orzekającą jednocześnie co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie w całości lub w części. Z tego względu wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa powinno być bardzo starannie uzasadnione, czego nie uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy bardzo obszernie przedstawia przebieg postępowania, natomiast w znacznie ograniczonym zakresie odnosi się do wskazanych przez organ I instancji okoliczności uzasadniających wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Jako podstawowy argument uzasadniający zastosowanie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy wskazuje wydanie decyzji przez organ I instancji bez wymaganych uzgodnień. Stanowisko to nie jest usprawiedliwione. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji dokonał uzgodnień, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a następnie - zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 kpa - dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również przedstawionych uzgodnień, stwierdzając że przedstawiona przez inwestora dokumentacja budzi wątpliwości, a zatem oparte o tę dokumentację uzgodnienia przedsięwzięcia nie są wiarygodne i nie pozwalają na wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Wprawdzie zasadniczo uzgodnienie, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy wiąże organ przy wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, to jednak nie oznacza to, że organ I instancji pomimo pozytywnych uzgodnień nie może wydać decyzji odmownej. Organ ma bowiem obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, w tym dokonania oceny przedłożonego uzgodnienia (por. wyrok WSA z dnia 23 października 2013r., II SA/Po 448/13). Kwestionując dokonane uzgodnienia organ I instancji wskazał, że będący ich przedmiotem raport był wadliwy, ponieważ zawarte w nim wyliczenia co do poziomu hałasu były niewiarygodne, oparte na nieuzasadnionych przez autorów danych wyjściowych, nie uwzględniające, że inwestycja polega na instalacji elektrowni pochodzących z demontażu. Uchylając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. Organ ten przyjął automatycznie, że skoro inwestor przedstawił modyfikację wariantu I przedsięwzięcia, to modyfikacja ta wymagała ponownego uzgodnienia na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy. O ile zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że – jak wskazuje K. Gruszecki (Komentarz do art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex Omega, pkt 6) "jeżeli okoliczności realizacji przedsięwzięcia ulegną zmianie, warunki określone przez organ współdziałający w postanowieniu uzgadniającym będą de facto odnosiły się do innego przedsięwzięcia niż to, dla którego wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (...), to w takiej sytuacji organ powinien ponownie wystąpić o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia (tego zmienionego)" – to jednak należy podkreślić, że potrzeba takiego ponownego uzgodnienia powinna być w każdym przypadku uzasadniona istotną zmianą zamierzenia. W razie uznania, że zmiana nie ma znaczącego wpływu na przedsięwzięcie, dokonanie ponownego uzgodnienia jest nie tylko zbędne, ale wręcz stanowi naruszenie zasady res iudicata, skoro organ po raz kolejny rozpoznaje (uzgadnia) to samo przedsięwzięcie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... nie uzasadniło w sposób przekonywujący konieczności ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania i dokonania ponownych uzgodnień na podstawie art. 77 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy. Kolegium wskazało na dokonaną przez inwestora modyfikację wariantu I przedsięwzięcia, ale nie uzasadniło, czy modyfikacja ta miała istotne znaczenie dla przedsięwzięcia, w szczególności nie odniosło się do - wskazywanych przez organ I instancji jako główna przyczyna wydania decyzji odmownej - niewiarygodnych danych wyjściowych dotyczących wyliczeń hałasu, w oparciu o które – jak wskazywał organ I instancji – dokonano również tej modyfikacji. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do tej okoliczności stanowi nienależyte uzasadnienie wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa rozstrzygnięcia, które – jak wyżej wskazano – stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i powinno być w sposób szczególny poparte argumentami, tym bardziej, że nieusprawiedliwione wskazanie organowi I instancji konieczności dokonania ponownego uzgodnienia przedsięwzięcia w trybie art. 77 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy mogłoby doprowadzić do wydania postanowienia uzgadniającego w tym samym przedmiocie tj. do naruszenia powagi rzeczy osądzonej, co byłoby naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie wskazał również innych istotnych okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, w którym nie mógłby dokonać tego samodzielnie zgodnie z ogólnymi zasadami kpa, w szczególności w trybie art. 136 kpa. Z tych względów, z uwagi na brak należytego uzasadnienia wymaganego zgodnie z art. 107 § 3 kpa, nie można stwierdzić, że usprawiedliwione było wydanie decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 kpa, dlatego decyzja ta podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.); o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium mając na uwadze powyższe rozważania, odniesie się do poprawności wyliczeń hałasu, w szczególności w dokonanej przez inwestora modyfikacji, a następnie oceni czy w sposób istotny zmieniła ona charakter przedsięwzięcia, co uzasadniałoby dokonanie ponownego uzgodnienia przedsięwzięcia w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i uchylenie decyzji organu I instancji.