II SA/Lu 665/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek, Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2021 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] grudnia 2020r., skarżąca wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. W., legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] stycznia 2021r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki jego przyznania określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), tj. powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności Z. W. nie powinna być w ogóle oceniana przez organ I instancji skoro w wyroku z 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na wiek powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium uznało jednak, że zachodzą dwie inne negatywne przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Po pierwsze, zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego na rzecz skarżącej prawa do zasiłku stałego. Decyzją Wójta Gminy S. z [...] lipca 2019 r., przyznano skarżącej prawo do zasiłku na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] lipca 2024 r. Podstawą przyznania tego świadczenia było uznanie skarżącej za całkowicie niezdolną do pracy, z uwagi na legitymowanie się orzeczeniem stwierdzającym umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jako drugą przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium wskazało brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ stwierdził, że przyczyną niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą jest przede wszystkim jej własny stan zdrowia, a nie wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad matką. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium wskazało, na stałe korzystanie przez skarżącą ze świadczeń pomocy społecznej. Niemalże każdy wniosek o przyznanie świadczeń (zasiłku celowego, pomocy finansowej na zakup żywności) skarżąca uzasadniała tym, że nigdzie nie pracuje gdyż nie pozwala jej na to stan zdrowia. Kolegium nie kwestionowało, że skarżąca, pomimo własnych problemów zdrowotnych, opiekuje się niepełnosprawną matką i wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Jednakże wskazane przez skarżącą czynności związane ściśle z opieką nad matką dałoby się pogodzić z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, gdyby oczywiście stan zdrowia skarżącej pozwalał jej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ zwrócił nadto uwagę, że skarżąca ma trzech braci, którzy w takim samym stopniu jak ona są obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. podczas, gdy z przepisu tego wynika, że podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być całodobowa. Ponadto, skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie zasiłku stałego z pomocy społecznej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, że stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, organ zobowiązany jest uchylić decyzję przyznającą zasiłek stały i jednocześnie przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Podniosła, że już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez skarżącą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego i aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium zasadnie zakwestionowało stanowisko organu I instancji i prawidłowo uznało, że negatywną przesłanką przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być okoliczność wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka. Z uwagi na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w tym zakresie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (zamiast wielu por. przykładowo wyroki WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). Istotniejszym problemem dla rozpoznawanej sprawy są te przesłanki, na których Kolegium oparło uzasadnienie decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że w sprawie zachodzą dwie przeszkody do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze, zbieg świadczeń wyrażony w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r., z uwagi na uprawnienie skarżącej do pobierania zasiłku stałego. Po drugie, brak związku przyczyno-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę, ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezsporny jest fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku stałego i aktualnie pobiera to świadczenie, co w ocenie Kolegium wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na tym tle opiera się istota sporu, bowiem pełnomocnik skarżącej zarzuca Kolegium wadliwą wykładnię tego przepisu i nieuwzględnienie możliwości zastosowania art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; dalej jako: u.p.s.), poprzez uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego i jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Bezsporne jest, że decyzją Wójta Gminy S. z [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.s przyznano skarżącej prawo do zasiłku stałego na okres od [...] lipca 2019 r., do [...] lipca 2024 r. Zgodnie z powołanym przepisem zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust.1). Z analizy powyższego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było uzyskanie tego świadczenia: po pierwsze, całkowita niezdolność do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, po drugie, spełnienie warunków określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (kryterium dochodowe). W kontekście przesłanek rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotna jest jedynie pierwsza z ww. przesłanek. Niezdolność do pracy, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. nie jest ustalana samodzielnie przez organ pomocy społecznej, orzeczenia w tym zakresie są wydawane przez właściwych lekarzy orzeczników i zespoły orzekające o niepełnosprawności, a kwestie te są uregulowane w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, na co wskazuje art. 6 pkt 1 u.p.s. Stosownie do tego przepisu, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ocenie organu przyznającego zasiłek stały, skarżąca spełniała powyższe przesłanki do uznania jej za całkowicie niezdolną do pracy z uwagi na legitymowanie się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. z [...] lipca 2019 r., zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od [...] lutego 2011 r. W orzeczeniu brak jest jakichkolwiek wskazań w zakresie odpowiedniego zatrudnienia. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest linia orzecznicza, zgodnie z którą z uwagi zbieg świadczeń w postaci: zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji, na podstawie art. 37 ust. 4 u.p.s., powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., II SA/Po 740/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2021r., III SA/Kr 629/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2021r., III SA/Gd 61/21). W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy problem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma jednak w istocie charakter wtórny. Na przeszkodzie w ustaleniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego staje inna, pierwotna przesłanka. Skarżąca nie spełnia podstawowej, wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy mieć na uwadze, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Brak jest takiego związku przyczynowego w przypadku osób, które zostały uznane za całkowicie niezdolne do pracy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11; z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13; z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16; CBOSA). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca korzystała z zasiłku stałego w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] września 2008 r., a od [...] maja 2011 r. korzysta z niego nieprzerwanie. A zatem już od tego momentu skarżąca nie podejmowała zatrudnienia. Nie sposób zatem w tej sytuacji logicznie uznać, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością podjęcia i sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Analizując akta sprawy, nie sposób nie zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że od 2011 r., kiedy to skarżąca nieprzerwanie do chwili obecnej korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, powodem absencji zawodowej jest wyłącznie stan jej zdrowia. Tym bardziej, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na przestrzeni kilku ostatnich lat skarżąca składając kolejne wnioski o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (zasiłku celowego, pomocy finansowej na dożywianie, zasiłku stałego) uzasadniała jednoznacznie złym stanem zdrowia uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. Stan zdrowia, skarżąca dokumentowała wówczas kartami informacyjnymi z pobytu w szpitalu oraz zaświadczeniami lekarskim. Sąd nie kwestionuje sprawowania opieki nad matką, jak również nie podważa czasu i czynności wykonywanych przez skarżącą podczas tej opieki, zwraca jednak uwagę, że nie sposób obiektywnie dopatrzeć się istnienia niezbędnego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Co więcej istnienie takiego związku, jest tym bardziej wykluczone, jeśli uwzględnić, że niepełnosprawność matki orzeczono dopiero w 2020 r. i jako datę powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji wskazano [...] stycznia 2019 r., a zatem 14 lat po tym, gdy skarżącej po raz pierwszy przyznano prawo do zasiłku stałego, z powodu niezdolności do pracy, spowodowanej stanem zdrowia skarżącej. Tak znaczny upływ czasu między brakiem podejmowania zatrudnienia a powstaniem niezdolności do samodzielnej egzystencji po stronie matki, podważa powstanie jakiekolwiek związku między absencją zawodową skarżącej, a pogorszeniem stanu zdrowia matki. Skarżąca błędnie utożsamia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z zaistnieniem jedynie przesłanek w postaci stałej i ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że kluczową przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia, na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest zaistnienie związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że rezygnacja z zatrudnienia bądź niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę jest spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Jak wskazano wyżej, prawidłowe ustalenia faktyczne Kolegium wskazują bezsprzecznie, że takiego związku z rozpoznawanej sprawie nie ma, a przyczyną niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia, na długo przed tym, kiedy zaczęła opiekować się matką, był stan zdrowia skarżącej. Pobieranie zasiłku stałego z uwagi na niezdolność do pracy oraz brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, w pełni uzasadniają prawidłowe stanowisko Kolegium o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd oddalił skargę.