II SA/Lu 665/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 września 2025 r., znak: GN-V.7534.2.26.2025 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 23 września 2025 r. Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 22 lipca 2025 r. orzekającą m.in. zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...], której odpowiada działka ewidencyjna nr [...] (obr. [...], ark. [...]). Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 czerwca 1976r. na wniosek Przedsiębiorstwa [...] [...] w L. (dalej jako Przedsiębiorstwo [...]), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. w dzielnicy [...], oznaczoną dawniej nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą współwłasność W. J., W. K., I. J. i A. J.. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę zakładów [...] w L.. W dniu 21 czerwca 2018 r. M. J., J. J., M. J., B. B., M. J., W. B., B. G., S. Ł. i J. Ł. będący spadkobiercami byłych współwłaścicieli wystąpili o zwrot nieruchomości podnosząc, że do chwili obecnej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W związku z tym, że sporna nieruchomość wchodzi w obszar działki nr ewid.[...] stanowiącej własność Gminy [...], Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania i jednocześnie wyznaczył do tego Starostę Lubelskiego. W poczet materiału dowodowego zaliczono m.in. pismo z dnia 30 lipca 2018 r. Wydziału [...] UM L., z którego wynika, że opisane we wniosku o zwrot teren w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L., (zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. ze zmianami z dnia 25 lipca 1972 r.) i położony był w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy oraz pismo Wydziału [...] UM L. z dnia 19 września 2018 r. dotyczące realizacji Zakładów [...] w L. przy ul. [...], w którym wskazano, że: w dniu 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...], w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...], w dniu 30 maja 1983 r. wydano pozwolenie na budowę portierni na terenie Zakładu [...] [...], w dniu 29 czerwca 1983 r. pozwolenie na dobudowę budynku magazynowego, w dniu 15 grudnia 1986 r. pozwolenie na budowę dotyczące portierni oraz budynku magazynowego, a w dniu 26 maja 1997 r. pozwolenie na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw oraz wiaty stalowej – wyjaśniono, że nie zachowały się załączniki graficzne i brak części dokumentacji. W toku postępowania sporządzono dokumentację geodezyjno - prawną, w której dawna działka nr [...] została wykazana jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka o numerze rozliczeniowym nr [...] o pow. [...] ha. W sprawie przeprowadzono ponadto oględziny w dniu 8 stycznia 2019 r. podczas których stwierdzono, że sporna nieruchomość stanowi część większego niezagospodarowanego terenu, porośniętego niekoszoną roślinnością (chwasty i trawa) oraz drzewami i krzewami pochodzącymi z samosiewu, zaś w obszarze działki oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej nr [...] znajdują się podziemne kable elektroenergetyczne; ustalono, że teren od strony wschodniej przylega do gruntu zajętego pod bazę O. W dniu 9 stycznia 2019 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której przedstawiciel Gminy [...] sprzeciwił się zwrotowi podnosząc, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż sporna nieruchomość będąca terenem przyległym bezpośrednio do stacji paliw stanowi strefę izolującą i ochronną, oddzielającą pobliskie tereny i zabudowania od stacji, co jest zgodne z celem wywłaszczenia wskazanym w Ogólnym Planie [...]. Z kolei pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot w części dotyczącej projektowanej działki nr [...], podnosząc, że nie została zagospodarowana ona zgodnie z celem wywłaszczenia i nie graniczy bezpośrednio z bazą [...] (obecnie O.); nie ma na niej śladów pielęgnacji zieleni, jest porośnięta chwastami i krzakami; działki sąsiednie nr [...] i [...] są natomiast działkami prywatnymi; w części dotyczącej działki projektowanej [...] pełnomocnik cofnął wniosek o zwrot. Decyzją z dnia 21 lutego 2019r. Starosta Lubelski orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu projektowanej działki nr [...]; Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. utrzymał tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt: II SA/Lu 812/19 oddalił skargę Gminy [...] na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2024r., sygn. akt: I OSK 1109/21 uchylił wyrok WSA w Lublinie oraz decyzje organów obu instancji. NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić złożone na etapie postępowania kasacyjnego dokumenty tj. decyzję z dnia 5 maja 1969 r. ustalającą lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej integralnej części bazy [...] i konieczność objęcia przedmiotowej działki wywłaszczeniem w związku z jej realizacją, mapę sytuacyjną z wykazu zmian gruntowych (rejestru pomiarowego) nr [...] z dnia 1 kwietnia 1974 r. (wymienionego w treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. i we wniosku o wywłaszczenie z dnia 22 maja 1974 r.) oraz decyzję wywłaszczeniową z dnia 20 października 1970 r. wraz z mapą nr [...] na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji budowy zakładów [...]; zauważył też, że po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku zmarła jedna z wnioskodawczyń - W. B., co zostało pominięte przez Sąd i instancji. W związku z tym, w toku ponownego rozpatrywania sprawy do akt złożono postanowienie właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej W. B., a następnie także akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 15 października 2021 r. po zmarłej M. J.. Uzupełniając materiał dowodowy, dołączono dokumenty zgromadzone w innych sprawach prowadzonych przez Starostę dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tej samej decyzji z dnia 30 czerwca 1976 r., położonych w sąsiedztwie dawnej działki nr [...]. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. Starosta Lubelski ponownie orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]) oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako obszar nr [...] o pow. [...] ha. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania w wysokości 19 144,40 zł stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Starosta podtrzymał stanowisko, że działka o projektowanym numerze [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Podobnie, jak w poprzedniej decyzji wskazał, że z ustaleń Ogólnego Planu Zagospodarowania [...] wynika, że teren tej działki położony był wśród gruntów rolnych bez prawa zabudowy, oznaczonych symbolem [...], otaczających składy [...]. Nie można tego terenu (wraz z działkami sąsiednimi) uznać za urządzoną strefę ochronną bazy [...], bowiem utworzenie takiej strefy w postaci niezabudowanych terenów rolnych nie wymagało pozbawienia właścicieli poszczególnych działek prawa własności nieruchomości, mogli bowiem oni korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z planem tj. pod uprawy rolne. Działki sąsiadujące z działką zawnioskowaną do zwrotu, bezpośrednio przylegając do ogrodzenia bazy [...], teraz "O. ", stanowią od początku własność prywatną, użytkowaną rolniczo, co zdaniem organu prowadzi do wniosku, że nie było konieczności wywłaszczenia tylko niektórych leżących w tym pasie działek. Ponadto Starosta stwierdził, że przedmiotowy teren nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w innym zarządzie podmiotu (bądź jego następcy prawnego) na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, tj. [...], co również świadczy o zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W odwołaniu Gmina [...] (obejmującym orzeczenie o zwrocie spornej nieruchomości i roszczeń z tym związanych) zarzucała, że organ nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku NSA z 11 października 2024r., sygn. akt: I OSK 1109/21, dokonując wybiórczej i nieprecyzyjnej analizy archiwalnych dokumentów, a w efekcie do bezzasadnego zwrotu spornej nieruchomości. Wojewoda Lubelski nie uwzględnił odwołania. Odnosząc się do zarzutów Gminy podniósł, że organ I instancji zgodnie z zaleceniami NSA uzupełnił materiał dowodowy: do akt dołączono wydruk z geoportalu obejmujący mapę własności gruntów sąsiadujących ze sporną działką, położonych w pasie otaczającym teren bazy [...], zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania terenu z lat 70, 80 i 90-tych., a także dokumenty zgromadzone w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych tą samą decyzją z 30 czerwca 1976r., położonych w sąsiedztwie spornej działki; do akt włączono także pismo Wydziału [...] UM L. z dnia 29 grudnia 2021r., z którego wynika, że wg stanu na 30 czerwca 1976 r., działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) stanowiły własność osób fizycznych oraz że dla tych działek nie odnotowano kopii planu i rejestru pomiarowego stanowiącego załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Następnie Wojewoda omówił obszernie regulacje prawne dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 ust.1, 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Wyjaśnił, że w świetle tych regulacji wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia, w tym obowiązujących w dacie wywłaszczenia aktów planistycznych. Mając na uwadze powyższe unormowania oraz zalecenia NSA sformułowane w wydanym w sprawie wyroku sygn. akt I OSK 1109/21, Wojewoda wyjaśnił, że w decyzji, którą dokonano wywłaszczenia spornej nieruchomości, jako cel wywłaszczenia wskazano ogólnie budowę Zakładów [...] w L., dlatego należało doprecyzować ten cel uwzględniając inne dokumenty, w tym planistyczne. Wojewoda potwierdził, że w Ogólnym Planie [...] (z 3 czerwca 1969 r. wraz ze zmianami z 25 lipca 1972 r.) wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy [...] - Rejon [...] i oznaczona jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] z zakazem zabudowy (symbol "[...]"). Ustalił ponadto, że decyzja wywłaszczeniowa była poprzedzona podjęciem w dniu 5 maja 1969 r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. decyzji ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], w której zobowiązano [...] do opracowania projektu strefy ochronnej (pkt 7). Wyjaśnił, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, ww. decyzję lokalizacyjną należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz że decyzja taka konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego). W związku z tym, Wojewoda uznał, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] była realizacja strefy izolacyjnej dla Zakładów [...]. Potwierdza to również mapa nr [...] będąca załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie z 22 maja 1974r., z której wynika, że objęte wnioskiem o wywłaszczenie działki, w tym działka nr [...], miały stanowić pas gruntu wokół terenów Zakładów [...], a więc pełnić funkcję strefy ochronnej dla tych Zakładów. Jednocześnie Wojewoda ustalił, że tak określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem do powstania tej strefy nigdy nie doszło. Podniósł, że o realizacji tego celu nie świadczą akty planistyczne ani decyzje wydane przed wywłaszczeniem nieruchomości, nawet, jeśli wynika z nich, że dawna działka nr [...] spełnia funkcję strefy ochronnej - dokumenty takie mogą służyć jedynie do prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia. Wskazał natomiast na obowiązujące przed i w dacie wywłaszczenia akty wykonawcze tj. zarządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, które dla utworzenia strefy ochronnej wymagało wydania decyzji administracyjnej (tj. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę) oraz rozporządzenie tego Ministra z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, które również przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiektu, dla którego ma ona zostać utworzona. Wojewoda stwierdził, że takie decyzje, które wyraźnie tworzą strefę ochronną wokół [...], nie zostały wydane; nie ma takich informacji w zasobach Wydziału [...] UM L., nie potwierdził tego również P. O.. Zdaniem Wojewody, nie bez znaczenia jest również stan własności nieruchomości w pasie przylegającym do ogrodzenia stacji paliw i to, że sporna działka usytuowana jest poza ogrodzeniem terenu, na którym funkcjonował Zakład [...] Wojewoda podzielił argumentację organu I instancji, że skoro już w dacie wywłaszczenia sporna działka wraz z sąsiadującymi z nią działkami tworzyły większy teren użytkowany rolniczo bez prawa zabudowy, pozostający w strefie izolacyjnej zakładu, to działka ta nie była niezbędna dla realizacji celu jakim była budowa Zakładów [...]. Nieruchomość ta nadal mogła być użytkowana rolniczo przez byłych właścicieli, a nie wywłaszczona na "zapas". Ponadto teren ten nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w zarządzie podmiotu (bądź jego następcy prawnego) na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie tj. [...] co dodatkowo świadczy o zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, na cel wywłaszczenia. Ponadto stwierdził, że za realizację celu wywłaszczenia nie można uznać pozostawienia przedmiotowego terenu w stanie zaniedbanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i wobec jej zbędności udział w tej nieruchomości może zostać zwrócony spadkobiercom byłych właścicieli; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie. Skarżąca wyraziła stanowisko, że o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie świadczy niezrealizowanie szczegółowo ustalonego celu wywłaszczenia nieruchomości, jeśli jej zagospodarowanie odpowiada ogólnemu celowi wywłaszczenia. W niniejszej sprawie nabycie nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] dokonane zostało prawie 50 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Skoro w Ogólnym Planie [...] sporna nieruchomość położona była w obszarze o znacznej powierzchni, który otaczał z trzech stron teren składów produktów naftowych i w ten sposób tworzył pas zieleni oddzielający stację paliw od pobliskich zabudowań, a jednocześnie teren ten nadal pozostaje niezabudowany i jest pokryty wieloletnią roślinnością i krzewami, to – zdaniem Gminy- oznacza, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem nabycia. Gmina podniosła również, że w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, wbrew stanowisku organów, utworzenie strefy ochronnej musiało nastąpić, ponieważ była ona planowana jako integralna część bazy [...], co wynika z decyzji z dnia 5 maja 1969 r. ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], jako jeden z warunków realizacji inwestycji. Decyzja ta uwzględniała zapisy Planu Ogólnego, w którym strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych, a w tych granicach położona była sporna nieruchomość. Funkcja izolacyjna i ochronna tego terenu została więc – zdaniem Gminy - przewidziana w planie miejscowym. Skarżąca za istotne uznała to, że inwestycja była realizowana sukcesywnie, dlatego w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną (co - jej zdaniem - potwierdza decyzja wywłaszczeniowa z dnia 20 października 1970 r. wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie oraz mapa i rejestr nr [...], będące załącznikami do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z 30 czerwca 1976 r.); skarżąca wymieniła kolejno wydawane decyzje budowlane dotyczące poszczególnych obiektów w ramach budowy zakładów [...]. Zdaniem Gminy nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organów, że brak lub nieodnalezienie projektu strefy ochronnej oznacza, że strefa ochronna w ogóle nie powstała. Granice oznaczone na ww. kopii planu i rejestru pomiarowego nr [...] oraz kopii mapy (planu) nr [...] pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących aktualnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...]), [...], [...] (obr. [...], ark. [...]), które są zlokalizowane wokół ogrodzenia składu [...], a więc zgodność granic aktualnych działek ewidencyjnych z granicami zakreślonymi na planie nr [...] stanowiącym załącznik do wniosku o wywłaszczenie potwierdza powstanie strefy ochronnej składu [...]. Zdaniem Gminy, samo przeznaczenie działki pod strefę ochronną jest jej utworzeniem i nie wymaga podejmowania dodatkowych czynności. Wskazała również, że dawne przepisy wykonawcze dotyczące stref ochronnych inwestycji nie stanowiły o konieczności umiejscowienia w nich konkretnych urządzeń lub budowli, nie wymagały, by strefy izolacyjne miały być zagospodarowane w ściśle określony sposób (skarżąca wskazała kolejne akty prawne). Mogły więc to być niezabudowane tereny pokryte roślinnością, które oddzielały zakłady przemysłowe od otoczenia. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniosła, że realizacja celu wywłaszczenia mogła też polegać na używaniu nieruchomości wskazanych w akcie wywłaszczeniowym. Poza tym, sporna inwestycja była realizowana w długim okresie, a więc możliwe były działania w zakresie dostosowania do wymogów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która w art. 6 ust. 5 przewidywała, że w planach zagospodarowania przestrzennego określa się sposób zagospodarowania obszarów objętych szkodliwym oddziaływaniem na środowisko, a z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych wynikało, że "strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim przez ich zalesienia, zadrzewianie, zakrzewienie (...)". Skarżąca dodała, że tereny pokryte roślinnością, nawet jeśli nie podlegają pielęgnacji, należą do koniecznych elementów w rozwoju ośrodków miejskich, pozytywnie wpływają na bioklimat obszaru zabudowanego, zapewniają ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza i hałasem. Zdaniem Gminy, wbrew stanowisku organów obu instancji, okoliczność, że nieruchomość nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym ani w zarządzie podmiotu bądź jego następcy prawnego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, nie świadczy o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 511/22 wydanym w sprawie o takim samym stanie faktycznym, a więc dotyczącym gruntów wywłaszczonych pod budowę zakładów [...] w L.. W przekonaniu Gminy, w tym samym wyroku Sąd uznał, że cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany (skarżąca przytoczyła fragment uzasadnienia tego wyroku) oraz nie podzielił stanowiska organów, że wywłaszczenie nieruchomości przeprowadzono "z nadwyżką"/ "na zapas" (ponieważ obszar działki w dacie wywłaszczenia nie był niezbędny do realizacji inwestycji). Dodatkowo skarżąca podniosła, że poza ww. wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 511/22 uchylającym decyzję orzekającą o zwrocie nieruchomości, podobne rozstrzygnięcie wydał NSA w sprawie sygn. akt: I OSK 1814/21. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu – Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji. Podstawą ich wydania były przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n., które szczegółowo omówiły organy, a które dla porządku należy przytoczyć w tym miejscu. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. - nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Organy obu instancji stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w tych przepisach i w związku z tym orzekły zwrot części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 czerwca 1976r., stanowiącej dawny nr [...], a obecnie nr ewid.[...] (obr. [...], ark. [...]), projektowany nr [...], położonej w L. przy ul. [...] Stanowisko organów jest prawidłowe. Jak wynika z akt, sprawa była już przedmiotem kontroli zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 października 2024r., I OSK 1109/21 uchylił zarówno wyrok Sądu I instancji z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 812/19, jak i wcześniejsze decyzje organów obu instancji również orzekające zwrot spornej nieruchomości. W sprawie nie budziło wątpliwości, że sporna działka została wywłaszczona decyzją, która określała cel wywłaszczona ogólnie – "pod budowę zakładów [...]". Jednocześnie z Planu Ogólnego [...] wynikało, że była ona położona w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Nie było też kwestionowane, że obecnie działka jest porośnięta niepielęgnowaną roślinnością i nie jest użytkowana, ani nie jest zarządzana przez O.. Spór sprowadzał się natomiast do tego, czy celem wywłaszczenia spornej nieruchomości było utworzenie strefy ochronnej zieleni izolacyjnej, a następnie także tego, czy taka strefa została faktycznie zrealizowana w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Zdaniem NSA okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ ustalenia faktyczne nie zostały poczynione na kompletnym materiale dowodowym. NSA podniósł, że w skardze kasacyjnej złożono wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów: decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 5 maja 1969r. ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], mapy sytuacyjnej [nr [...]] (na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej dz. nr [...]) oraz z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 października 1970 r. wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego (na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji – budowy zakładów [...], najpierw pod samą bazę /decyzja z 20 października 1970r./, a następnie pod strefę izolacyjną /decyzja z 30 czerwca 1976 r./). NSA zauważył, że ww. decyzja z 5 maja 1969 r. ustalająca lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], wydana została na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu. W powołanych aktach prawnych, będących podstawą wydania ww. decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, problematyka stref ochronnych regulowana była między innymi w art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 wymienionej ustawy i w rozdziale 4 wskazanego zarządzenia Ministra. Z treści ww. decyzji z 5 maja 1969 r. wynika, że przy realizacji inwestycji składu dystrybucyjnego [...] miały być zachowane wymienione w pkt 1 do pkt 7 warunki, zaś pkt 7 zobowiązywał do opracowania projektu strefy ochronnej. Uchylając wyrok Sądu I instancji oraz decyzje obu organów NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie ocenić przedłożone na etapie postępowania kasacyjnego dokumenty w kontekście pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z wyroku NSA wynika, że Sąd ten nie wykluczył możliwości zwrotu spornej nieruchomości, jednak za kluczowe uznał prawidłowe ustalenie, z uwzględnieniem wskazanych dokumentów, czy celem jej wywłaszczenia było utworzenie strefy ochronnej. Wbrew zarzutom podniesionym przez Gminę w obecnie rozpatrywanej skardze, organy – mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. - uzupełniły materiał dowodowy o wskazane dokumenty i przeanalizowały ich treść w kontekście dokumentów już wcześniej zebranych. Do akt sprawy dołączono ponadto wydruk mapy z geoportalu, zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania terenu z lat 70, 80 i 90-tych, dokumenty zgromadzone w innych postępowaniach o zwrot sąsiednich nieruchomości, wywłaszczonych na podstawie tej samej decyzji z 30 czerwca 1976r., a także pismo Wydziału [...] UM L. z dnia 29 grudnia 2021r., na podstawie którego ustalił, że w dacie wywłaszczenia działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły własność osób fizycznych oraz dla tych działek nie odnotowano kopii planu i rejestru pomiarowego stanowiącego załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Kompletność materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie budzi zatem zastrzeżeń w kontekście art. 153 p.p.s.a. i odpowiada wymogom wynikającym z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie obszernej dokumentacji organy obu instancji stwierdziły, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości było utworzenie strefy ochronnej zieleni izolacyjnej, a zatem organy podzieliły stanowisko skarżącej Gminy [...]. Dla porządku należy więc przytoczyć argumentację organów w tej kwestii. Cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa Zakładów [...] w L." został doprecyzowany przez organy z uwzględnieniem Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] (z 3 czerwca 1969 r. zmienionego w dniu 25 lipca 1972 r.), w którym wywłaszczona nieruchomość położona była w terenie rolnym w strefie izolacyjnej składu [...] z zakazem zabudowy (symbol "[...]") oraz z uwzględnieniem decyzji z 5 maja 1969 r. ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], w której w pkt 7 zobowiązano Przedsiębiorstwo [...] do ustalenia strefy ochronnej stacji paliw. Prawidłowo Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia spornej działki, wymienioną wyżej decyzję lokalizacyjną należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). W świetle tych przepisów plan ogólny określał podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na danym obszarze (art. 14 ust. 1 i 3 z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm., dalej u.p.p.). Natomiast zasady lokalizacji konkretnej inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.p.p.), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 u.p.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała zatem ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego). Nie może więc budzić wątpliwości, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...], obejmującej będącą przedmiotem zwrotu projektowaną działkę nr [...], była realizacja strefy izolacyjnej dla Zakładów [...]. Ocenę tę potwierdza analiza załączonego do akt sprawy planu (mapy) nr [...], będącego załącznikiem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 22 maja 1974, który był podstawą decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. Z dokumentu tego wynika bowiem, że objęte wnioskiem o wywłaszczenie działki, w tym działka nr [...], stanowić miały pas gruntu wokół terenu Zakładów [...], a więc pełnić funkcje strefy ochronnej dla tych Zakładów. Obecnie spór dotyczy tego, czy tak określony cel został zrealizowany, a więc czy doszło do powstania strefy izolacyjnej Zakładów [...], biorąc pod uwagę to, że inwestycja była realizowana stopniowo (etapami), na co wskazywał także NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku. Argumentacja Gminy sprowadza się do tego, że skoro zarówno akty planistyczne, jak i dokumentacja wywłaszczeniowa przewidywały utworzenie strefy ochronnej, obejmującej sporną nieruchomość, a jednocześnie faktycznie stacja [...] (obecnie O.) otoczona jest niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością terenem, to oznacza, że strefa ochronna powstała. Stanowisko Gminy nie jest trafne. W świetle obowiązujących w okresie wywłaszczenia spornej nieruchomości przepisów, strefa ochronna musiała zostać utworzona formalnie, a więc w formie przewidzianej w tych przepisach. Samo pozostawienie wolnych, niezagospodarowanych terenów wokół zakładu przemysłowego, nie było wystarczające uznania, że strefa została utworzona, nawet jeśli faktycznie tereny pełniły funkcję izolacyjną, oddzielającą od dalszych nieruchomości. Do tych przepisów należało najpierw zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, które przewidywało w § 43, że dla powstania strefy ochronnej konieczne jest wydanie decyzji o utworzeniu takiej strefy. Następnie były kolejne akty wykonawcze, tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, one również wymagały dla utworzenia strefy ochronnej wydania decyzji administracyjnej (tj. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę). Z kolei obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiekty, dla którego ma ona zostać utworzona. Dodać należy, że również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, wydane na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87) przewidywało utworzenie stref ochronnych (dla zakładów lub kompleksów zakładów wydalających substancje (wyziewy) zanieczyszczające powietrze atmosferyczne) w formie decyzji właściwego organu miejscowego planowania przestrzennego ( § 4). Prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie wykazało, by kiedykolwiek doszło do wydania decyzji będącej podstawą utworzenia strefy ochronnej dla Zakładów [...] przy ul. [...] w L., w obrębie której to strefy miała się znaleźć sporna działka o dawnym numerze [...]. W żadnej z zachowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych dla poszczególnych obiektów należących do Składu Dystrybucyjnego [...], nie utworzono strefy ochronnej; taka strefa była jedynie "planowana", ale nigdy w sposób formalny nie została utworzona, nie ma o tym żadnych informacji. O utworzeniu strefy ochronnej, a więc o jej powstaniu zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, nie świadczy - wbrew zarzutom skargi - to, że granice oznaczone na kopii planu nr [...], stanowiącym załącznik do wniosku o wywłaszczenie, pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących aktualnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...]), [...], [...] (obr. [...], ark. [...]), zlokalizowane wokół ogrodzenia składu [...]. Okoliczność ta potwierdza tylko to, że wniosek o wywłaszczenie został uwzględniony i prawo własności wskazanych w nim nieruchomości zostało odjęte dotychczasowym właścicielom na rzecz Państwa w celu zrealizowania wskazanej inwestycji, w tym m.in. właśnie w celu utworzenia strefy ochronnej. Utworzenie takiej strefy musiało jednak nastąpić w sposób formalny, co nie miało miejsca. Co więcej, materiał dowodowy wskazuje raczej na to, że inwestor (Przedsiębiorstwo [...]) świadomie odstąpił od utworzenia przedmiotowej strefy. Trafnie bowiem zauważyły organy obu instancji, że sporny niezagospodarowany teren wokół stacji paliw stanowił i nadal stanowi własność różnych podmiotów – działki wywłaszczone, należące obecnie do Gminy, przeplatają się z działkami prywatnymi, które nigdy nie były wywłaszczone (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone wzdłuż ogrodzenia stacji paliw); okoliczność ta nie jest kwestionowana. Biorąc pod uwagę, że Plan Ogólny [...] zawierał zapis o symbolu "[...] – składy produktów strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej", utworzenie spornej strefy izolacyjnej wymagało wywłaszczenia wszystkich działek znajdujących się w tym terenie. Skoro jednak część z nich nie została objęta wywłaszczeniem ani decyzją z 30 czerwca 1976r., ani w okresie późniejszym, pomimo tego, że – jak podkreśla Gmina – inwestycja była realizowana stopniowo, to oznacza, że faktycznie odstąpiono od zamiaru utworzenia spornej strefy, przewidzianej w planie, pomimo wywłaszczenia na ten cel m.in. działki objętej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Zarzuty skarżącej, że o utworzeniu strefy ochronnej świadczy to, że wokół terenu [...] istniał i nadal istnieje niezagospodarowany obszar, nie są więc zasadne; dla ustalenia czy zrealizowano strefę ochronną (będącą bezspornie celem wywłaszczenia) konsekwentnie nie mają też znaczenia wywody skarżącej dotyczące walorów i znaczenia niezagospodarowanych terenów zielonych dla środowiska, zwłaszcza w miastach. Tym bardziej w tej kwestii nie ma znaczenia to, że strefa ochronna została przewidziana w aktach planistycznych, będących podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej i we wskazanych przez skarżącą projektach stanowiących załączniki mapowe do wniosków o wywłaszczenie. Są to dokumenty, które służyły doprecyzowaniu celu wywłaszczenia (którym bezspornie było m.in. utworzenie strefy ochronnej), a więc nie mogą one jednocześnie być dowodem potwierdzającym zrealizowanie tego celu. Zupełnie niezrozumiały jest – w przedstawionych okolicznościach - zarzut skarżącej, że o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie świadczy niezrealizowanie szczegółowo ustalonego celu wywłaszczenia nieruchomości, jeśli jej zagospodarowanie odpowiada ogólnemu celowi wywłaszczenia. Ogólnym celem wywłaszczenia była budowa zakładów [...] w L., a takich na spornej działce przecież nie ma, zagospodarowanie spornej działki nie odpowiada więc celowi ogólnemu. Zarzuty skargi okazały się nietrafne. Skarżąca skoncentrowała się na wykazaniu, że strefa ochronna była celem wywłaszczenia, z czym organy obu instancji obecnie się zgadzają biorąc pod uwagę uzupełniający materiał dowodowy. Jak wyżej wyjaśniono, dowody, na które skarżąca wskazuje, potwierdzają, że w ramach inwestycji w związku z którą wywłaszczono sporną nieruchomość, miała być utworzona strefa ochronna, natomiast nie świadczą o tym, że faktycznie ona została utworzona, strefa powinna być bowiem utworzona formalnie, co nie nastąpiło. Z przedstawionych powodów, Sąd nie podzielił odmiennego stanowiska wyrażonego wyroku WSA w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 511/22, na który powołuje się skarżąca, natomiast przychylił się do oceny wyrażonej przez WSA w Lublinie w innych wyrokach zapadłych w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych tą samą decyzją, co w niniejszej sprawie tj. w wyrokach: z 18 kwietnia 2023r., II SA/Lu 103/21; z 3 listopada 2022 r., II SA/Lu 528/22; z 19 stycznia 2023 r., II SA/Lu 624/22; z 21 marca 2023 r., II SA/Lu 98/23 i II SA/Lu 99/23; z 23 marca 2023 r., II SA/Lu 64/23. Z kolei w odniesieniu do wskazanego przez skarżącą wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1814/21, to zawierał on podobną argumentację, jak w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. NSA uchylił decyzje organów obu instancji orzekające zwrot wywłaszczonej nieruchomości z tego powodu, że na etapie postępowania kasacyjnego przedłożono dodatkowe dokumenty (te same co w niniejszej sprawie) i konieczne stało się przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. NSA, podobnie jak w rozpatrywanej sprawie, nie wykluczył natomiast ponownego orzeczenia zwrotu, jeśli zostanie ustalone, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna do realizacji celu wywłaszczenia. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.; organy nie naruszyły też art. 153 p.p.s.a., bowiem uwzględniły wskazania NSA wyrażone w wyroku I OSK 1109/21. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a