II SA/Lu 666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę wiaty o wymiarach 8,75 m x 2,45/2,70 m, zlokalizowanej na działce nr ewid.[...] położonej w [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. S. B. zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wszczęcia postępowania w celu zbadania legalności wiaty zlokalizowanej na opisanej wyżej działce, stanowiącej jego własność, przez skarżącego. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 13 października 2014r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W dniu 30 października 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że wiata posiada konstrukcję drewnianą składającą się z drewnianych słupów, z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej krytym blachodachówką. Posadzka wiaty wykonana jest z betonu. W wyjaśnieniach złożonych do protokołu skarżący oświadczył, iż wybudował wiatę na podstawie zgłoszenia z dnia 30 czerwca 2014 r. jako zabezpieczenie przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi, zaś posadzka pod wiatą została wykonana w 1984 r. – wraz z budową domu. S. B. podał natomiast, że skarżący wybudował wiatę na wiosnę 2014 r. oraz potwierdził wskazaną przez skarżącego datę wykonania posadzki. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia 29 lipca 2014 r., znak: [...], Starosta B. wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącego w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. Mając na uwadze fakt, że wspomniana wiata zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 10 listopada 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, określonych dokumentów. W dniu 29 grudnia 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącego zawierające prośbę o przedłużenie terminu na doręczenie dokumentacji wskazanej w powyższym postanowieniu. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 stycznia 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. odmówił skarżącemu przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów związanych z legalizacją opisanej wiaty wynikających z postanowienia organu z dnia 10 listopada 2014 r. Postanowieniem z dnia 13 marca 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy uchylił wskazane postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...], ponownie odmówił skarżącemu przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów związanych z legalizacją wspomnianej wiaty, tym razem na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane,. Wobec nieprzedłożenia przez skarżącego wymaganych dokumentów, wymienioną na wstępie decyzją z dnia 20 maja 2015 r. organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę wiaty. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący zarzucając, że organ pierwszej instancji powinien był zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie po to, by skarżący mógł przedłożyć wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącego zakreślony przez organ 30-dniowy termin na złożenie tego oświadczenia był zbyt krótki. Utrzymując w mocy wskazaną decyzję w swej decyzji z dnia 10 lipca 2015 r. organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że są one nieuzasadnione. W ocenie organu, podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy art. 49b ust. 2, art. 49b ust. 3 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji. Tak więc, jak podniósł organ odwoławczy, od rozstrzygnięcia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego w sprawie, art. 10 K.p.a., wskutek naruszenia zasady czynnego udziału strony oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nie podjęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, na której posadowiona jest wiata. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 K.p.a. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W myśl art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.. W świetle ustępu 2 tego artykułu w przypadku gdy budowa, o której mowa w ustępie 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wymagają złożenia m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Stosownie do art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że w 2014 r. skarżący samowolnie, to jest bez wymaganego prawem zgłoszenia, wykonał wiatę o wymiarach 8,75 m x 2,45/2,70 m, na działce nr ewid.[...] położonej w [...] Poza sporem jest również, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia; 1. zaświadczenia Wójta [...] o zgodności lokalizacji omawianej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], 2. projektu zagospodarowania działki nr ewid.[...] w [...], 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej. Postanowienie to doręczono skarżącemu w dniu 13 listopada 2014 r. (k. 27 akt administracyjnych pierwszej instancji). W toku postępowania przed organami obu instancji, skarżący, co jest bezsporne, nie złożył wskazanych wyżej dokumentów. Natomiast pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, wskazanych w opisanym postanowieniu organu, z uwagi na to, że w przyszłości "będzie wnosić do Sądu wniosek o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości" (k. 29-30 akt administracyjnych pierwszej instancji).. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że skarżący nie złożył, czego skarżący nie kwestionował w toku postępowania, żądanych przez organ pierwszej instancji dokumentów w postaci zaświadczenia Wójta [...] o zgodności lokalizacji omawianej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ani projektu zagospodarowania działki nr ewid.[...] w [...], a także nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego – w trybie przepisów art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane – obowiązku, co uzasadniało nakazanie mu rozbiórki opisanego obiektu. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu to, że we wskazanym wyżej piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. skarżący wnosił o "przedłużenie terminu" do złożenia tych dokumentów, zaś organ odmówił uwzględnienia tego wniosku. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, jak twierdzi organ, że wobec istniejącego sporu cywilnoprawnego dotyczącego prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowana jest wspomniana wiata, obowiązkiem organów administracji było zawieszenie postępowania. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że termin określony w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem ustawowym i organ administracji nie może go skrócić ani przedłużyć (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2245/11, LEX nr 1139830). Wskazać również należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane, stanowią decyzje związane, czyli decyzje, których wydania ustawodawca nie pozostawił do swobodnego uznania organom administracji. Oznacza to, że w przypadku, gdy inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym właściwy organ nie może nakazać mu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu i odwrotnie, gdy podmiot ten nie dochowa nałożonych na niego obowiązków, organ nadzoru budowlanego ma prawny obowiązek wydać decyzję nakazującą rozebranie tego obiektu. Należy zwrócić uwagę, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości rozstrzygania w tej mierze. W konsekwencji powyższego organy nadzoru budowlanego nie mogą przyjąć za podstawę wydania decyzji okoliczności nie przewidzianych normą prawną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 r., II SA/Gl 522/11, LEX nr 1109763). Stwierdzić trzeba, iż opisany przez skarżącego spór przed sądem powszechnym z właścicielem nieruchomości, na której położona jest przedmiotowa wiata, którego to sporu istnienia skarżący nie wykazał przy tym w żaden sposób, gdyż stwierdził jedynie, że zamierza zainicjować postępowanie cywilne w tym zakresie, nie może być oceniany jako zagadnienie wstępne. Stąd też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać za niezasadny. Wskazać bowiem należy, że na podstawie art. 49b ust. 2 w związku z art. 30 ust. 2 w związku z 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor ubiegając się o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, zobowiązany jest do wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Składa w postępowaniu oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, świadom odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy osoba, na której nieruchomości wykonano roboty budowlane, powołuje się na przysługujący jej do tej nieruchomości tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa, nie zostanie dokonany odpowiedni wpis w księdze wieczystej, dopóty organ administracyjny związany jest tym tytułem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., SA/Rz 586/00, niepubl.). Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Z akt administracyjnych sprawy, nie wynika, by przed tą datą sąd powszechny wydał postanowienie o zabezpieczeniu powództwa skarżącego przez wpisanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu, o jakim mowa wyżej. W ocenie Sądu, nie budzi więc wątpliwości, że w tych okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 49b ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 49b ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć więc wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazał, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Całkowicie bezpodstawny jest przy tym zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu prawa do czynnego udziału w sprawie – "w okresie zawieszenia postępowania". Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).