II SA/Lu 667/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T.S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych z tytułu przewlekłości postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 25 lipca 2011 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr ewid. "x", położonej przy ul. [...], po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07. Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie temu organowi grzywny za niewykonanie powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wysokości maksymalnej przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lutego 2006 r., nr [...], nakazał B. R. rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr ewid. "x", przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., II SA/Lu 448/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę B. R. złożoną w tej sprawie oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz uchylił decyzję organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, po tym, jak akta administracyjne sprawy w dniu 8 kwietnia 2009 r. zostały zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, organ ten obowiązany był prowadzić w dalszym ciągu postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał jednak żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki omawianego budynku. Przyznał to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r., nr [...], uznając za uzasadnione zażalenie T. S. na bezczynność organu pierwszej instancji. Jednocześnie organ ten wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy o rozbiórkę obiektu, której zażalenie dotyczyło. PINB nie zastosował się jednak do postanowienia organu wyższego stopnia. W ocenie skarżącego niezasadny jest pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził fakt legalności budowy przedmiotowego obiektu handlowego. Naczelny Sąd Administracyjny, jak podkreślił skarżący, nie orzekał w przedmiocie legalności rozbiórki obiektu, a jedynie uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i dotychczasowe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2011 r., wydanym w sprawie II SAB/Lu 49/11, skarga w części dotyczącej wymierzenia grzywny organowi została wyłączona do odrębnego postępowania. Skarga w tej części podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż w niniejszej sprawie zostało zakończone. Organ nadzoru budowlanego nie dopatrzył się podstaw do nakazania rozbiórki budynku położonego przy ul. [...], albowiem został on wzniesiony w okresie, gdy w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie na jego budowę. Zdaniem organu powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawił, iż postępowanie w niniejszej sprawie powróciło do momentu wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych przez inwestora robót budowlanych (postanowienie z dnia 5 października 2005 roku). Postanowienie takie zachowuje swoją moc przez okres dwóch miesięcy (art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Powyższy termin ma charakter terminu prawa materialnego, a jego upływ eliminuje to postanowienie z obrotu prawnego. Jeżeli zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał w tym okresie żadnej z decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, to tym samym postanowienie z dnia 5 października 2005 r. utraciło ważność z mocy prawa, co otworzyło drogę inspekcji budowlanej do wydania decyzji z dnia 31 marca 2010 r., [...], nakazującej B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany wskazanego budynku oraz decyzji z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa wyżej, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można zatem mówić o bezczynności wówczas, gdy organ podejmuje rozstrzygnięcie. Na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1, nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. To samo dotyczy stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzecznictwo sądowe wskazuje wyraźnie, że bezczynność organu skutkująca możliwością zastosowania określonych w komentowanym przepisie środków nie może być uzależniona od jakichkolwiek problemów strukturalnych organu zobowiązanego na skutek wyroku sądowego do wydania rozstrzygnięcia. Bezczynność organu zachodzi niezależnie od tego, czy organ podejmował w określonym czasie jakieś czynności proceduralne czy też był całkowicie bierny. Podobna sytuacja dotyczy stanu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 549-550). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., akt II OSK 1338/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2007 r., II SA/Lu 448/06, w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2006 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wydanie nakazu rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr ewid. "x", przy ul. [...] było przedwczesne, albowiem organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu dostatecznym do jej zakończenia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organy administracji do ponownego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 153 p.p.s.a., obowiązany był więc, po przekazaniu mu akt sprawy wskutek wydania powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzić w dalszym ciągu postępowanie w przedmiocie rozbiórki omawianego budynku zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i zakończyć to postępowania odpowiednim rozstrzygnięciem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 8 kwietnia 2009 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z tej samej daty, przekazujące organowi pierwszej instancji całość akt administracyjnych sprawy, po zakończeniu postępowania sądowego powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. (k. 242 akt adm. I inst.). W dniu 4 listopada 2009 r. pracownicy organu pierwszej instancji dokonali oględzin przedmiotowego budynku, w wyniku których stwierdzili, iż inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na częściowym ociepleniu budynku od strony południowej. W związku z brakiem działań organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie skarżący w dniu 18 marca 2010 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 281 akt adm. I inst.). Organ wyższego stopnia pismem z dnia 19 marca 2010 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 22 marca 2010 r., wezwał ten organ do ustosunkowania się do wskazanego zażalenia i przedstawienia wyjaśnień w sprawie w terminie do dnia 2 kwietnia 2010 r. (k. 282 akt adm. I inst.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 marca 2010 r., [...], nakazał B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany wskazanego budynku. Decyzja ta, jak wynika z jej treści, została podjęta "po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego wykonania docieplenia od strony południowej elewacji" omawianego budynku, a więc nie została wydana w toczącej się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji sprawie w przedmiocie nakazu rozbiórki powołanego obiektu budowlanego. Następnie, pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. PINB poinformował organ wyższego stopnia o wydaniu decyzji z dnia 31 marca 2010 r., podkreślając, że "powyższe rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie samowolnie wykonanego w 2003 r. docieplenia ściany południowej" przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż "decyzja niniejsza nie obejmuje robót budowlanych wykonanych przez Pana B. R. w latach 1988-1990, bowiem w sprawie wybudowania obiektu na ww. posesji organ nadzoru budowlanego I instancji wiąże ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07" (k. 283 akt adm. I inst.). W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 19 kwietnia 2010 r., nr [...]: 1. uznał za uzasadnione zażalenie skarżącego z dnia 18 marca 2010 r.; 2. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki omawianego obiektu; 3. zarządził wyjaśnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązując ten organ do poinformowania WINB o wykonaniu powyższego zarządzenia (k. 288 akt adm. I inst.). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyższego stopnia wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo upływu okresu ponad 12 miesięcy od daty przekazania mu akt administracyjnych nie podjął postępowania w sprawie nakazania rozbiórki omawianego budynku ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż "ewentualna bezzasadność żądań strony nie może prowadzić do uchylania się organu od wydania decyzji, lecz powinna być wykazana w decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji". Jednocześnie organ wyższego stopnia zwrócił uwagę, iż w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, obowiązkiem organu, przed którym toczy się to postępowanie, jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (k. 288 akt adm. I inst.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo wyznaczenia mu, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki omawianego obiektu, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, odpowiadając na wezwanie skarżącego z dnia 30 czerwca 2011 r., dotyczące załatwienia sprawy o nakazanie rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 lipca 2011 r., nr [...], poinformował skarżącego, że do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie z jego skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia 7 lutego 2011 r., nr [...], "żadna decyzja w sprawie omawianego obiektu nie może być podjęta" (k. 14 akt sądowych). Z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dotychczas nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku na działce nr ewid. "x", przy ul. [...]. Tym samym organ pozostaje w bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...], udzielająca B. R. pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej budynku, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji), nie może być uznana za kończącą postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu, albowiem nie są to postępowania tożsame chociażby z uwagi na odmienny krąg stron i uczestników obu tych postępowań (k. 58-59 akt sądowych). Postępowania w sprawie nakazania rozbiórki omawianego obiektu nie zakończyła również, jak wskazano wyżej, powołana decyzja z dnia 31 marca 2010 r., nr [...]. Decyzja ta dotyczyła jedynie samowolnie wykonanego w 2003 r. docieplenia ściany południowej budynku, a nie zawierała rozstrzygnięcia co do legalności pozostałych robót budowlanych wykonanych przez B. R. przy omawianym obiekcie. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, nie kończył postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki omawianego obiektu. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony do niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2007 r., jak i decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym wszczęte i prowadzone postępowanie "rozbiórkowe" powróciło do ponownego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, a nie zostało przez NSA zakończone. Postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte i było prowadzone, zakończone być musi wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji. Dlatego zatem wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., II SAB/Lu 49/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki wskazanego wyżej obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., prowadził postępowanie w niniejszej sprawie w sposób przewlekły oraz uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki wymierzenia organowi grzywny na podstawie powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że zachowane zostały warunki formalne wniesienia takiej skargi. Skarżący, przed wniesieniem skargi, wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pismami z dnia 31 stycznia 2011 r. i 30 czerwca 2011 r., wskazując, iż w przypadku "niezałatwienia sprawy i dalszego przewlekania postępowania" złoży – w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. – skargę do sądu administracyjnego (k. 19, 25 akt sądowych). W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wskazanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy p.p.s.a. nie pozwalają bowiem Sądowi na odstąpienie od ukarania organu grzywną w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 154 § 1 tejże ustawy. W myśl art. 154 § 3 p.p.s.a., nawet późniejsze wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie pozwala Sądowi na wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, ani wyroku oddalającego skargę w tym przedmiocie. Przepisy ustawy pozostawiają natomiast Sądowi swobodę w zakresie wysokości wymierzonej grzywny, określając jedynie maksymalną wysokość grzywny. W świetle powołanego art. 154 § 6 p.p.s.a. wysokość grzywny ustalana jest do określonej wielokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski. Zgodnie z treścią Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r. (M. P. Nr 11, poz. 120) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2010 r. wyniosło 3 224,98 zł. Ustalając wysokość grzywny nakładanej na organ na podstawie powołanych przepisów Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Sąd uwzględnił zwłaszcza fakt przewlekłości postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie trwający od dnia 8 kwietnia 2009 r., to jest od daty doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5 000 zł odpowiada stopniowi zawinienia organu w rozpoznawanej sprawie. Skarga podlega zatem oddaleniu w części, w jakiej skarżący domagał się wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w maksymalnej wysokości. Z tych względów i na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.