II SA/Lu 667/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określonych przez Zakład Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w L. W ocenie organu nadzoru uchwała narusza w sposób istotny art. 24 ust. 9a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, rada gminy przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż na jeden rok. Zdaniem Wojewody powyższy zapis uprawnia radę do przedłużenia taryf na okresy nie dłuższy, niż rok i tylko jednorazowo. Tymczasem zatwierdzone Uchwałą Rady Nr [...] z dnia [...] taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określonych przez Zakład Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w L. obowiązywały do 14 kwietnia 2013r., kiedy Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada przedłużyła czas ich obowiązywania do dnia 13 kwietnia 2014r. Następnie kwestionowaną uchwałą Nr [...] Rada Gminy L. ponownie przedłużyła czas obowiązywania taryf na okres od dnia 14 kwietnia 2014 r. do dnia 14 kwietnia 2015 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że na taką interpretacje wskazuje przede wszystkim przepis art. 24 ust. 1 ustawy, zgodnie którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Na roczny okres obowiązywania taryf wskazuje także przepis art. 24 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 10 ustawy w myśl którego, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy i obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a. Rada może wprawdzie podjąć nie tylko jedną, lecz kilka uchwał w sprawie przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf, pod warunkiem jednakże, że zawarty we wniosku przedsiębiorstwa i zatwierdzony uchwałą rady gminy łączny okres przedłużenia taryf nie przekroczy ustalonego w przepisie art. 24 ust. 9a ustawy roku czasu. Wojewoda przekonywał, że uprawnienie rady gminy do przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf, zatwierdzonych wcześniej uchwałą rady zgodnie z procedurą określoną w art. 24 ust. 1-5 ustawy, należy traktować jako wyjątkową sytuację, w której przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie przedstawia do zatwierdzenia nowych cen i stawek opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki. Ta wyjątkowa sytuacja wiąże się przede wszystkim z dokonaną przez przedsiębiorstwo analizą poziomu świadczenia usług, uzasadniającą utrzymanie dotychczasowego poziomu cen i stawek opłat. Stąd też omawiane uprawnienie rady powinno być interpretowane ściśle. Wojewoda zwrócił uwagę, że powyższa analiza ma mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przedsiębiorstwa, które zgodnie z art. 24 ust. 9b ustawy winno zawierać w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. W jego ocenie szczególnego trybu przedłużania czasu obowiązywania taryf nie należy traktować jako zasady zmierzającej do tego, że jeżeli przedsiębiorstwo zdecyduje, że ceny i stawki opłat pozostają na tym samym poziomie, a tym samym, że wysokość taryf nie zmieni się, przedsiębiorstwo może korzystać z możliwości przedłużenia czasu obowiązywania taryf wielokrotnie, na okresy łącznie przekraczające jeden rok. Tylko przez maksymalnie roczny okres czasu przedsiębiorstwo zostaje przez ustawodawcę zwolnione z prawnego wymogu sporządzenia, zgodnie z przepisami Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. taryf oraz wymogu przedstawienia organowi wykonawczemu gminy wniosku o zatwierdzenie taryf, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Akceptacja odmiennego stanowiska mogłaby prowadzić do wyłączenia stosowania przepisów ustawy zawartych w art. 24 ust. 1 - 5 z woli przedsiębiorstwa. W sytuacji ponawiania wniosku o przedłużenie taryf przez przedsiębiorstwo w kolejnych latach wyłączona zatem byłaby także kontrola organów gminy w przewidzianym w tych przepisach zakresie. Po pierwotnie przyjętej uchwale w sprawie zatwierdzenia taryf, przedsiębiorstwo mogłoby przez wiele kolejnych lat składać wniosek o przedłużenie dotychczasowych taryf, unikając w ten sposób weryfikacji przez uprawniony organ kosztów, związanych ze świadczeniem usług przypisywanych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców. Wojewoda za niezgodny z prawem uznał także § 1 ust. 2 uchwały, stanowiący o włączeniu nowej grupy odbiorców do 3 grupy odbiorców. Zaznaczył, że według § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków taryfa określa rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat. Natomiast w warunkach stosowania cen i stawek opłat w szczególności określa się zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz standardy jakościowe obsługi odbiorców usług (§ 4 ust. 2). Przepis § 5 powołanego rozporządzenia określa zaś elementy taryf, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców. Z przepisów tych wynika, iż taryfowe grupy odbiorców tworzy się, a co za tym idzie dokonuje się w ich ramach zmian, wyłącznie w ramach przygotowywanych przez przedsiębiorstwo oraz zatwierdzanych w drodze uchwały rady gminy taryfach. Powyższe prowadzi do wniosku, że czynności tych nie można dokonywać w uchwale w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf. Upoważnienie określone w art. 24 ust. 9a ustawy dotyczy wyłącznie przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowych taryf, w których to taryfach winny już być wcześniej określone taryfowe grupy odbiorców usług i przyporządkowane im określone ceny i stawki opłat. Co więcej, stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminację subsydiowania skośnego, tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w tym przepisie zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, ze skoro przepisy prawa przy różnicowaniu cen i stawek opłat przewidują konieczność uwzględnienia zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest oczywiste, że nie można określić powyższych cen i stawek opłat w odniesieniu do odbiorców, które zostały wprowadzone uchwałą w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania taryf. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy L. zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego tj. art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. Z 2013 r, poz. 594 ze zm.) oraz art. 24 ust.9a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie art. 7 i art.171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wkroczenie i ograniczenie kompetencji Gminy L.. w zakresie nadmiernej ingerencji w zakres samodzielności gminy bez uwzględnienia kryteriów celowości i słuszności. Wójt zaznaczył, że stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych i judykatury za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa: jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie miało to miejsca przy podjęciu przedmiotowej uchwały. W ocenie Wójta wykładnia funkcjonalna art. 24 ust.9a ustawy pozwala stwierdzić, że na pewno celem ustawodawcy nie jest jednokrotne przedłużenie czasu obowiązywania taryf na okres nie dłuższy niż 1 rok, ponieważ, gdyby była taka jego intencja, wyraźnie by zaznaczył to w treści przepisu, czego nie uczynił. Celem tego przepisu jest nie podejmowanie uchwały przez radę gminy sprawie zatwierdzenia taryf w przypadku, kiedy nie dochodzi do zmiany cen i stawek opłat w taryfach. Jeżeli więc ceny i stawki opłat w taryfach nie ulegają zmianie, to tym samym celowe jest przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf na kolejny rok. Dlatego też niedopuszczalne jest zawężanie zakresu użytej normy prawnej poprzez zastosowanie wykładni językowej poprzez nadanie znaczenia odmiennego od celu, jaki przyświecał ustawodawcy, który prowadzi do absurdalnych sytuacji, że przy niezmienionych cenach i stawkach rada gminy zobowiązana by była do podejmowania uchwały o zatwierdzeniu taryf, a przedsiębiorstwo przedstawiałoby tą samą kalkulację cen i stawek opłat. Równie błędnie, zdaniem Wójta, zakwestionowano możliwość włączenia odbiorców usług zamieszkałych w miejscowości T. do 3 Grupy odbiorców usług w taryfie. Zapis ten nie jest ingerencją w treść taryfy, ponieważ ceny i stawki opłat pozostają bez zmian. Zdaniem Wójta, nawet gdyby przyjąć, że jest to modyfikacja taryfy, to żaden przepis ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wyklucza wprowadzenia takiego zapisu w przypadku podjęcia uchwały o przedłużeniu czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy na kolejny rok, na wniosek przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Argumentacja Wojewody zasługuje na aprobatę. Słusznie w rozstrzygnięciu nadzorczym zwrócono uwagę, że stosownie do art. 20 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zmianami ) przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Zasadnie zatem wywiedziono, że przewidziana w art. 24 ust. 9a ustawy możliwość przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok, jest wyjątkiem od reguły i nie może być stosowana wielokrotnie. Wniosek taki znajduje uzasadnienie w samej treści powołanej ustawy. Stosownie do jej art. 20 ust. 2 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ust.3 stanowi zaś, że ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei zgodnie z art. 24 ust.3 ustawy do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Niezbędne przychody definiuje art. 2 pkt 2 ustawy stanowiąc, iż jest to wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Przepisy te nie budzą wątpliwości co do tego, iż taryfy powinny być skalkulowane na podstawie niezbędnych przychodów, na które składają się uzasadnione koszty oraz zysk. Natomiast przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. Co istotne, organ wykonawczy dokonuje weryfikacji taryf także w sytuacji, gdy to sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodociągowo-kanalizacyjne, czyli działa jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ( wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013r. II OSK 2306/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zatem, że ustalanie taryf nie jest całkowicie dowolne i podlega stosownej kontroli. Dlatego też, jak zauważył Wojewoda, uzasadnienie wniosku przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego powinno zawierać w szczególności informacje dotyczące warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf i przyczyn utrzymania cen i stawek na dotychczasowym poziomie, jak również ich nie podnoszenia lub obniżenia. Przy założeniu, że taryfy powinny być skalkulowane na podstawie niezbędnych przychodów, na które składają się uzasadnione koszty oraz zysk, to przy zmianie kosztów ( art. 20 ust. 3 ) wydaje się oczywista konieczność weryfikacji także taryf w celu osiągnięcia zysku, przeznaczonego na realizację zadań przedsiębiorstwa o jakim mowa w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu ( z zastrzeżeniem ust.7 ). Zwrócić ponadto należy uwagę, że stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków – Dz. U. Nr 26, poz. 257 z późn. zm.) przedsiębiorstwo opracowuje taryfy w sposób zapewniający: uzyskanie niezbędnych przychodów, ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, eliminowanie subsydiowania skośnego, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczenia zanieczyszczenia ścieków, łatwość obliczania opłat i sprawdzania przez odbiorców usług wysokości opłat i cen ich dotyczących przy obniżeniu faktycznych kosztów ponoszonych na zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków. Wielokrotne przedłużanie obowiązujących taryf mogłoby prowadzić do sytuacji, w której nawet przy obniżeniu wspomnianych kosztów gmina nadal mogłaby utrzymywać same taryfy na niezmienionym poziomie. Tym bardziej, że według art. 24 ust. 9c do wniosku przedsiębiorcy wodociągowo – kanalizacyjnego nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu, co jest obligatoryjne przy wniosku o zatwierdzenie taryf ( art. 24 ust. 3 ). Stąd też ograniczenie wynikające z omawianego przepisu wydaje się w pełni uzasadnione. Trzeba przy tym podkreślić, że według wspomnianego już art. 24 ust.9a ustawy inicjatywa uchwałodawcza w omawianym przedmiocie należy do samego przedsiębiorstwa, a w przypadku, gdy taką funkcje sprawuje gmina do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Z treści zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść, aby stosowny wniosek został złożony, brak jest go również w aktach sprawy. Trafny jest także zarzut włączenia przedmiotową uchwałą mieszkańców miejscowości T. do 3 Grupy odbiorców usług określonych w taryfie. Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że art. 24 ust. 9a ustawy powołany w uchwale stanowi oparcie jedynie do przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf i nie może stanowić podstawy do stanowienia o innych kwestiach związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzanie ścieków w tym zmian taryfowych grup odbiorców, czy wprowadzania nowych podmiotów do grup odbiorców, nawet wówczas, gdy przedsiębiorcą wodociągowo – kanalizacyjnym jest sama gmina. Należy ponadto podkreślić, że treść cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż rada gminy posiada jedynie pośredni wpływ na wysokość cen i opłat za doprowadzenie wody oraz odprowadzenie ścieków polegający jedynie na weryfikacji i zatwierdzeniu taryf cen oraz stawek opłat za usługi wodno - kanalizacyjne przedłożone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po ich zatwierdzeniu przez wójta , burmistrza lub prezydenta. Tym samym rada gminy nie może kształtować treści ustalonej już na dany rok taryfy poprzez wprowadzenie korekt (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 488/09 opubl. w CBOSA). Skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne występuje z wnioskiem o zatwierdzenie taryf określanych na podstawie niezbędnych przychodów, a te opierają się m.in. na uzasadnionych kosztach ustalonych przy zachowaniu należytej staranności, co dotyczy także samej gminy traktowanej jako przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne ( wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005r. OSK 1741/04 opubl. w CBOSA ) to jasne jest, że wprowadzenie jzmian w ramach poszczególnych grup odbiorców lub wprowadzanie nowych grup, których wyodrębnienie następuje na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, ale także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi ( art. 2 pkt.13 ustawy ) powoduje nieaktualność przyjętych przez przedsiębiorstwo założeń i wyliczeń stanowiących podstawę złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Konsekwentnie również dokonana przez Wójta Gminy weryfikacja taryfy i planu odnosiłaby się do danych, które uległy zmianie. Skoro zatem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków upoważnia radę gminy jedynie do zatwierdzenia przedstawionych taryf (art. 24 ust. 1), które mają obowiązywać 1 rok (art. 24 ust. 10), to brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest uprawniona do podjęcia uchwały o modyfikacji wcześniej przyjętych założeń w zakresie ustalenia niezbędnych przychodów będących podłożem dla ustalenia samych taryf, a za takie uznać należy zmiany w poszczególnych grupach odbiorców. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.