II SA/Lu 667/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego "N." w Ś. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] lipca 2021 r., nr Zak. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprowadzenie odstrzału sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] marca 2021 r., nr PIW.Zak. [...]; II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz Koła Łowieckiego "N. " w Ś. kwotę [...]zł ([...] tytułem zwrotu kosztów postepowania. K. Ł. "N." w Ś. (dalej powoływane jako "Koło łowieckie", "skarżący") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] lipca 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za nieprowadzenie odstrzału sanitarnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2020 r., poz. [...]) zarządcom i dzierżawcom obwodów łowieckich lub ich części położonych na terenie województwa [...] nakazano w terminie od [...] lutego 2020 r. do [...] maja 2020 r. przeprowadzenie odstrzału sanitarnego dzików. Kołu łowieckiemu przypadło do odstrzału: 4 dzików w obwodzie łowieckim nr [...] oraz 6 dzików w obwodzie nr [...]. Rozporządzenie Nr [...] było kilkukrotnie zmieniane rozporządzeniami Wojewody. Ostatecznie, na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2020 r., poz. [...]) ustalono, że w ramach odstrzału sanitarnego na terenie obwodu łowieckiego nr [...] należało odstrzelić 8 sztuk dzików, a na terenie obwodu nr [...] – 12 dzików, w terminie do dnia 12 lipca 2020 r. Ze złożonej przez Koło łowieckie dokumentacji wynikało, że na terenie obwodu łowieckiego nr [...] nie odstrzelono ani jednego dzika, a na ternie obwodu łowieckiego nr [...] odstrzelono 4 sztuki dzików. Koło łowieckie nie zrealizowało nałożonego obowiązku w zakresie odstrzału dzików na terenie ww. obwodów. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. wymierzył Kołu łowieckiemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie odstrzału sanitarnego dzików na obszarze obwodów łowieckich nr [...], których jest dzierżawcą lub zarządcą. Po rozpatrzeniu odwołania Koła łowieckiego, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że realizacja odstrzału sanitarnego zwierząt wynika z art. 46 ust. 3 pkt 8, 8b, 8c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020r. poz. 142; dalej jako: "u.o.z.z."). W myśl art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze, w tym nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich). Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem Nr [...] Wojewody L. Koło łowieckie zostało zobligowane do przeprowadzenia odstrzału sanitarnego dzików. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że nie wykonano obowiązku w zakresie odstrzału sanitarnego dzików. Zamiast nakazanego odstrzału 8 sztuk dzików na terenie obwodu nr [...] nie odstrzelono ani jednej sztuki dzika, natomiast na terenie obwodu łowieckiego nr [...] zamiast 12 sztuk odstrzelono 4 sztuki. Wskazując na treść art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. stwierdzono, że organ nie ma możliwości ustalenia kary w wysokości innej aniżeli w przedziale przewidzianym w powołanym przepisie. Kara pieniężna w sprawie w wysokości [...] zł została ustalona w wysokości 0,5 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, przy czym wymierzając wysokość kary pieniężnej organ I instancji kierował się dyrektywami wymiaru kary wskazanymi w art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". Przy ustalaniu wysokości kary wzięto pod uwagę, niewykonanie obowiązku odstrzału sanitarnego nakazanego Rozporządzeniem nr [...] Wojewody L. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa [...] (z późniejszymi zmianami) oraz zwalczanie choroby zakaźnej jaką jest afrykański pomór świń, która wymaga zaangażowania i pełnego uczestnictwa wszystkich myśliwych w realizacji obowiązku nałożonego Rozporządzeniem. Jednocześnie z uwagi na charakter nałożonych na Koło łowieckie obowiązków organ nie znalazł przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 189f k.p.a. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w sytuacji, w której zgodnie z ww. przepisem karę nakłada się w sytuacji nie prowadzenia odstrzału sanitarnego, podczas gdy odstrzał sanitarny był prowadzony, co stanowi rażące naruszenie prawa i podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - art. 46 ust. 3 u.o.z.z. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że z tego przepisu wynika jakikolwiek obowiązek skarżącego, podczas gdy obowiązek zawarty w tym przepisie skierowany jest do wojewody, - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że waga naruszonego przepisu jest większa niż znikoma, a w konsekwencji przyjęcie, iż brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że waga ewentualnego naruszenia była znikoma, co stanowi podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, - art. 189d k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niewzięcie pod uwagę wszystkich przesłanek, jakie organ ma obowiązek wziąć pod uwagę przy wymierzaniu kary administracyjnej oraz wzięcie pod uwagę jedynie tych przesłanek, które potencjalnie mogłyby obciążyć skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu przesłanek, które stanowią okoliczności łagodzące. II. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zaniechanie ustalenia, że Koło łowieckie dokonywało odstrzału oraz że z przyczyn niezależnych od skarżącego, nie było możliwe dokonanie określonej w rozporządzeniu nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików liczby nakazanego odstrzału dzików na terenie województwa [...] (ze zmianami), co potwierdzone zostało stosowną dokumentacją, a także błędne przytoczenie w uzasadnieniu podstawy prawnej obowiązku nałożonego na skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł m.in., że organ niewłaściwie wskazuje, że zaniechanie odstrzału konkretnej liczby dzików (niemożliwej fizycznie do zrealizowania) prowadzi do wniosku, że waga przedmiotowego naruszenia nie jest znikoma. O ile wskazanie wagi zachowania bezpieczeństwa sanitarnego kraju jest rzeczywiście istotne, o tyle, zdaniem skarżącego, nie sposób się zgodzić, że nieodstrzelenie formalnie określonej liczby dzików, w oderwaniu od rzeczywistej ich liczby na danym obszarze (ich braku) prowadzi do jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego kraju. Wskazano ponadto, że skarżący prowadził odstrzał. Wielokrotnie monitorował obwody łowieckie w poszukiwaniu dzików, brał udział w 79 wyjściach na łowisko w obwodzie nr [...] wyjść na łowisko w obwodzie 57. Dokonywał inwentaryzacji zwierzyny. Inwentaryzacja wykonana na dzień [...] marca 2020 r. wykazała bytowanie w obwodzie nr [...] jednego dzika. Jednocześnie zaplanowano na rok gospodarczy 2020/2021 odstrzelenie 3 sztuk dzików. W obwodzie nr [...] na dzień [...] marca 2020 r. ustalono bytowanie 2 dzików przy czym optymalną ilość do odstrzelenia na rok gospodarczy 2020/2021 określono na 4 sztuki. Zdaniem skarżącego są to okoliczności istotne dla sprawy oraz świadczące, że Koło łowieckie nie przyczyniło się do powstania naruszenia prawa, a podjęło wszelkie racjonalne działania, zmierzające do wykonywania nałożonego obowiązku odstrzału. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Wyjaśnić również należy, że tutejszy Sąd orzekał już w licznych analogicznych sprawach kar pieniężnych za niewykonanie sanitarnego odstrzału zwierząt (por. m.in. wyroki z 22 czerwca 2021 r. w sprawach II SA/Lu 330/21 i II SA/Lu 310/21, wyroki z 8 lipca 2021 r., II SA/Lu 374/21 i II SA/Lu 250/21, z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Lu 375/21). W orzeczeniach tych zaprezentowano jednolity pogląd co do wykładni przepisów stanowiących podstawę wymierzania kary, który to pogląd skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., zgodnie z którym wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8, będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,25 do 1,3 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Językowa wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. wskazuje jednoznacznie, że karze pieniężnej, podlega ten, kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Jest to okoliczność istotna, ze względu na fakt, że chodzi o przepis o charakterze represyjnym. Tego rodzaju przepisy muszą być wykładane ściśle, ze zdecydowanym naciskiem na wykładnię językową, literalną. W przypadku regulacji dotyczących kar pieniężnych nie jest dopuszczalna żadna wykładnia rozszerzająca. Należy zwrócić uwagę, że w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. ustawodawca posłużył się czasownikiem w formie niedokonanej: karze podlega ten kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego. W przepisie tym nie odwołano się do wyniku, czy też rezultatu odstrzału. W szczególności nie ma w nim mowy o niewykonaniu założonych przez prawodawcę delegowanego poziomów odstrzału sanitarnego, co faktycznie przyjął organ wymierzając karę pieniężną za "niewykonanie" odstrzału w obwodzie łowieckim. Kierując się dyrektywami wykładni językowej i koniecznością ścisłego interpretowania przepisu o charakterze represyjnym, należy stwierdzić, że karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko taki podmiot, będący dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich). W konsekwencji użytego przez prawodawcę pojęcia "nieprowadzenia" odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. nie można w sposób mechaniczny utożsamiać jedynie z faktem nie wykonania przez koło łowieckie limitu odstrzału zwierząt dzikich ustalonego w rozporządzeniu wojewody z art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. Czym innym bowiem jest nieprowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a czym innym niewykonanie założonych w rozporządzeniu limitów odstrzału zwierząt. Sankcji z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega podmiot, który nie prowadzi odstrzału sanitarnego. Kara ta nie jest wymierzana za niewykonanie zaplanowanego limitu odstrzału. W ocenie Sądu, wnioski wynikające z wykładni językowej, wspierają również konkluzje płynące z zastosowania reguł wykładni celowościowej. Oczywiste jest, że choć limity zwierząt do odstrzału ustalane są w akcie mającym charakter prawa miejscowego, to także i one opierają się jedynie na pewnych szacunkach i przypuszczeniach co do liczby zwierzyny dzikiej utrzymującej się na danym obszarze. Wynika to z istoty i charakteru zwierząt dziko, a więc wolno żyjących, których bytowanie nie ogranicza się wyłącznie do granic danego obwodu łowieckiego. Nawet więc jeśli trafnie ustalono w rozporządzeniu liczbę zwierząt do odstrzału to i tak nie ma żadnej gwarancji tego, że zwierzęta te będą nadal przebywać na terenie danego obwodu łowieckiego także i w okresie późniejszym, tj. w czasie wykonywania zaplanowanego odstrzału. Możliwa jest, jak w niniejszej sprawie, sytuacja, w której mimo podjęcia przez Koło łowieckie wszelkich możliwych działań łowieckich, nie będzie możliwe wykonanie założonego limitu odstrzału zwierząt z uwagi na brak na danym terenie wystarczającej liczby zwierząt. W takiej sytuacji, wzgląd na racjonalność ustawodawcy, uzasadnia przyjęcie, że jego celem było nałożenie sankcji pieniężnej jedynie na zachowania cechujące się szczególnym lekceważeniem prawa, tj. nie prowadzenie w ogóle nakazanego odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a nie karanie za zachowania nie w pełni zależne i nie zawsze możliwe do wykonania przez adresata obowiązku, w postaci wykonania założonego limitu odstrzału zwierząt. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., nieprawidłowo utożsamiając fakt niezrealizowania przez Koło łowieckie limitu odstrzału określonego w rozporządzeniu z "nieprowadzeniem" odstrzału sanitarnego, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozpatrzył także i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko ten dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), to tym samym istniała konieczność rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego i dokonania oceny czy działania łowieckie podejmowane przez Koło łowieckie miały charakter prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt, czy też nie. W celu dokonania takich ustaleń organ powinien ocenić, czy wskazywane przez skarżącego działania łowieckie ze względu na swój rodzaj, charakter i częstotliwość można było kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W tym kontekście uwzględnić należało także liczbę zwierząt faktycznie odstrzelonych przez Koło łowieckie, przy czym okoliczność ta nie ma wcale charakteru rozstrzygającego, bowiem jak w niniejszej sprawie możliwa do zaistnienia jest sytuacja, gdy Kołu łowieckiemu, pomimo podjęcia wszelkich możliwych i wymaganych działań łowieckich, nie uda się dokonać odstrzału nawet jednej sztuki zwierzyny. Jeżeli stan taki wynika z przyczyn niezależnych od Koła łowieckiego, np. z braku zwierzyny na danym terenie, to taka sytuacja może być kwalifikowana jako prowadzenie odstrzału z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał tego rodzaju ocen. Tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone naruszenia należało zakwalifikować jako naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i obarczonej takimi samymi błędami decyzji organu I instancji. Naruszenia przepisów dotyczyły kwestii związanych bezpośrednio z wymierzeniem kary pieniężnej, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać ponadto należy, że prawodawca miejscowy wydając akty normatywne ustalające limity zwierząt w ramach odstrzału sanitarnego, wykazał się niekonsekwencją. W dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji nie obowiązywało już rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. Zostało ono uchylone z dniem [...] sierpnia 2020 r., na mocy § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. [...]). Przepisy rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r., w których określono limit i terminy odstrzału dzików, miały charakter przepisów epizodycznych w tym znaczeniu, że zawierały one regulacje obowiązujące przez ściśle określony czas. Z przepisów tych wynikał więc wprost ich okres obowiązywania. Brak precyzji prawodawcy miejscowego prowadzi do trudności z ustaleniem skutków uchylenia rozporządzenia Nr [...] Wojewody. Jeżeli rozporządzenie Nr [...] nie obowiązywało już w dacie wydania zaskarżonych decyzji, powstaje otwarte pytanie o moc obowiązującą limitów określonych w tym akcie. Trudności interpretacyjne potęguje fakt, że z kolei nowe rozporządzenie określiło dłuższy termin końcowy do przeprowadzenia nakazanego odstrzału dzików, jednakże w rozporządzeniu Nr [...] Wojewoda nie wskazał terminu początkowego do podjęcia nakazywanych nim działań. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną dotyczącą interpretacji pojęcia "nie prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich)", o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. (art. 153 p.p.s.a.). W tym celu organy muszą ponownie rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w celu ustalenia, czy podejmowane przez Koło łowieckie działania łowieckie ze względu na swój rodzaj, charakter i częstotliwość można kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).