II SA/Lu 668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania P. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...], odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – "A" Spółce z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę: 1. budynku galerii handlowej wraz z wewnętrznymi instalacjami: sanitarnymi (wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji, klimatyzacji i gazowej) i elektrycznymi (odgromową, uziomową, zasilającą, oświetleniową i słaboprądową), 2. zewnętrznych instalacji sanitarnych (wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej) oraz elektrycznych (zasilających, oświetleniowych i słaboprądowych), 3. zbiornika retencyjnego wraz z wyposażeniem, 4. dróg wewnętrznych wraz z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, 5. przyłączy sanitarnych (wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej), 6. zjazdów publicznych z ulicy P. i ulicy K., 7. pylonu reklamowego, - na działkach nr nr ewid.: [...], przy ulicy. K. w [...], a także na działkach drogowych nr ewid. [...] – ulicy P. oraz nr ewid. [...] – ulicy K. w [...]. We wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r. P. P. zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. oraz o jej uchylenie. W dniu 19 czerwca 2012 r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta [...]. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją własną z dnia 12 kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisane postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, że P. P. nie może być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r., gdyż nieruchomość, której jest współwłaścicielem, znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej tym rozstrzygnięciem. P. P. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia. Sąd wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., II SA/Lu 828/12, uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że wniosek skarżącego z dnia 15 czerwca 2012 r. nie wskazywał jednoznacznie podstawy wznowienia postępowania, a ponadto skoro skarżący podnosił, iż pomimo posiadania przymiotu strony, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, to kwestię tę należało zbadać jako przyczynę wznowienia, a zatem dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wykonując wskazane wyżej zalecenia Sądu, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone wspomnianą decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę, informując jednocześnie stronę o możliwości złożenia wyjaśnień w tej sprawie w terminie 14 dni. Postanowienie to doręczono stronie w dniu 29 marca 2013 r. (k. 20 tom I akt adm. I inst.). W zakreślonym terminie wnioskodawca nie przedstawił dodatkowych wyjaśnień. W tej sytuacji organ pierwszej instancji, uznając, że w sprawie nie zachodzi żadna z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a., odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia 12 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W odwołaniu od tej decyzji P. P. zarzucił, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił negatywnego wpływu przedmiotowej budowy na środowisko. Odwołujący się podkreślił, że jego nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, a przebudowę ulicy K. zaprojektowano w bezpośrednim sąsiedztwie jego kamienicy. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, że P. P. precyzując swój wniosek z dnia 15 czerwca 2012 r. wskazał, iż jego podstawą jest art. 145 § 1 pkt 1,2, 4, 5, 6 i 8 K.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego wniosku, organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdził fałszywych dowodów na podstawie, których ustalono istotne okoliczności faktyczne, zaś kwestionowana decyzja nie została wydana w wyniku przestępstwa. Organ podkreślił także, iż przepisy o wyłączeniu pracownika czy organu nie mają zastosowania w sprawie. Zdaniem organu drugiej instancji, w sprawie nie zaistniała też podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ stwierdził, że przedmiotowa budowa nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek o nr [...], położonych w [...], przy skrzyżowaniu ulic P. i K., których współwłaścicielem jest odwołujący się. Działki te znajdują są w odległości ponad 600 m od tej budowy, a od terenu inwestycji oddzielają je nieruchomości zajęte pod budownictwo wielorodzinne oraz zabudowę przemysłowo-usługową. W przypadku wspomnianej inwestycji spełnione zostały również wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że odwołującemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły także pozostałe przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. Niezasadne były też, zdaniem Wojewody, zarzuty podniesione w odwołaniu. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia 27 lutego 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W toku odrębnego postępowania nie zostały jednak zgłoszone żadne zastrzeżenia dotyczące omawianej inwestycji. W związku z tym, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 26 maja 2009 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Warunki ustalone w tej decyzji zostały uwzględnione w kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, jak stwierdził Wojewoda, że kwestie ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko były już przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez właściwe organy środowiskowe, które nie stwierdziły przekroczenia standardów środowiska. Z powyższego wynika, że funkcjonowanie galerii handlowej, której budowy dotyczyła kwestionowana decyzja, nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm w tym zakresie. Organ drugiej instancji podkreślił, że subiektywne odczucia odwołującego się nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji ostatecznej podjętej zgodnie z przepisami prawa. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2013 r. złożył P. P., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie 1. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.; 2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a w konsekwencji, iż nie przysługuje mu przymiot strony postępowania; 3. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uniemożliwienie skarżącemu obrony jego interesu prawnego, który wynika mu z przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podniósł, że jakkolwiek budowa wskazanej wyżej galerii handlowej, zrealizowana została na podstawie kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r. w odległości około 500 m od jego nieruchomości, to decyzja ta miała wpływ na sposób wykonywania prawa własności przysługującego mu względem tej nieruchomości. Wskazana inwestycja spowodowała bowiem zmiany w organizacji i natężeniu ruchu kołowego na drogach dojazdowych, a kluczowy dla tej inwestycji węzeł komunikacyjny (skrzyżowanie ulic K. i P. w [...]), znajduje się tuż przy nieruchomości skarżącego. Zdaniem skarżącego oznacza to, że przedmiotem pozwolenia na budowę udzielonego kwestionowaną decyzją objęta była również przebudowa bądź remont ulic sąsiadujących z jego nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż organy administracji obu instancji, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", wykonały zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r., II SA/Lu 828/12. Organ pierwszej instancji wznowił bowiem postępowanie postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r., umożliwiając stronie wypowiedzenie się co do wskazanych we wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r. podstaw wznowienia, a w związku z niezłożeniem przez stronę stosownych wyjaśnień, rozpoznał jej wniosek, odnosząc się do wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 oraz 145a K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Można także żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2). Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zdaniem Sądu, ponownie rozpatrując sprawę organy administracji obu instancji prawidłowo dokonały oceny przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Trafne jest również stanowisko organów obu instancji, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją, a zatem nie zachodziła w tej sprawie podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwana dalej: "ustawą", stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 ustawy, rozumie się zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, który został wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z tym obiektem budowlanym. Niewątpliwie art. 28 ust. 2 ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., który ogranicza krąg stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę poprzez wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania oraz poprzez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. W praktyce obszar oddziaływania obiektu, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ustala się zazwyczaj na podstawie przepisów rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych (por. A. Ostrowska w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 188-189 i 198). W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym (przyznał to bowiem sam skarżący), że działki nr nr ewid. [...], ark. [...], przy ulicy P. i ulicy K. w [...], których jest on współwłaścicielem, znajdują się w odległości około 500 metrów od terenu działek objętych kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na budowę. Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty, że prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego, roboty budowlane polegające na remoncie (czy też przebudowie) ulicy K. w [...] pozostawały w funkcjonalnym związku z udzielonym decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. pozwoleniem na budowę galerii handlowej, świadczą jedynie o istnieniu faktycznego, a nie prawnego interesu skarżącego w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca "A" Spółce z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku galerii handlowej wraz z niezbędną infrastrukturą nie obejmowała przebudowy ulicy K. na odcinku od skrzyżowania z ulicą P. do skrzyżowania z ulicą P. Przebudowa ulicy sąsiadującej z nieruchomościami będącymi współwłasnością skarżącego, objęta była przedmiotem odrębnego postępowania, co przyznaje sam skarżący w swoim piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. (k. 5 akt adm. II inst.). Niespornym jest również, że nieruchomość skarżącego, położona w znacznej odległości od terenu zamierzenia inwestycyjnego objętego projektem budowalnym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją, oddzielona jest od tego obszaru nieruchomościami zajętymi pod budownictwo wielorodzinne oraz zabudowę przemysłowo-usługową. Podkreślić więc należy, iż skoro kwestie dotyczące zmiany organizacji ruchu czy też przebudowy ulicy biegnącej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego nie były objęte przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę, a wynikały one z innych rozstrzygnięć organów administracji, to w tych odrębnych postępowaniach (na przykład dotyczących pozwolenia na przebudowę ulicy) skarżącemu mógłby przysługiwać przymiot strony. Zasadnie też stwierdził organ odwoławczy, że objęcia działek skarżącego obszarem oddziaływania obiektu nie uzasadniają w żadnym razie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ administracji nie dopatrzyły się naruszenia wymogów określonych w przepisach tego rozporządzenia skutkujących uznaniem skarżącego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Okoliczności takich nie wskazał też sam skarżący. Organ drugiej instancji prawidłowo podniósł także, iż wobec wydania pozytywnej decyzji środowiskowej regulującej kwestie negatywnego oddziaływania omawianej inwestycji na środowisko nie można przyjąć, w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, iż przy zachowaniu wymogów określonych w tejże decyzji środowiskowej, przekroczone zostaną obowiązujące normy w tym zakresie. Skarżący nie zakwestionował również skutecznie stanowiska organów administracji, iż negatywne oddziaływanie obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę, zawiera się w granicach działek przeznaczonych na ten cel w zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] – część I, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 sierpnia 2008 r. [...]. Skarżący nie przedstawił pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 stycznia 2013 r., znak: [...], dotyczącego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu komunikacyjnego, na które to pismo powołuje się w skardze. Z treści skargi zdaje się jednak wynikać, że pomiary hałasu, o jakich mowa we wskazanym piśmie, dotyczyły hałasu emitowanego po rozpoczęciu eksploatacji przebudowanego odcinka ulicy K. w pobliżu działek skarżącego, a nie dotyczyły terenu inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Nawet zresztą, gdyby istotnie, w trakcie realizacji tej inwestycji bądź na etapie jej użytkowania dopuszczono się przekroczenia określonych w przepisach norm w zakresie emisji hałasu, to okoliczność ta nie pozwala sama z siebie na uznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości zaistniałych przy prowadzeniu robót budowlanych związanych z realizacją innej inwestycji niż inwestycja objęta kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie mogą być oceniane w niniejszej sprawie. Organy administracji zasadnie przyjęły, że nie zachodzą w niniejszej sprawie ustawowe podstawy wznowienia postępowania, w tym wskazywane przez skarżącego podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Skarżący na rozprawie przed Sądem potwierdził, że powodem żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [...], znak: [...], było niebranie przez niego udziału w tymże postępowaniu oraz popełnienie przestępstwa wskutek wydania tej decyzji. Skarżący wyjaśnił przy tym, że zawiadomił nawet prokuraturę o fakcie popełnienia opisanego przestępstwa, lecz odmówiono wszczęcia dochodzenia w tej sprawie. W tym miejscu należy zauważyć, iż jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest pogłębionych rozważań dotyczących podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., to, w ocenie Sądu, uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W świetle art. 145 § 2 K.p.a. wznowienie postępowania na tej podstawie dopuszczalne jest wówczas, gdy miał miejsce fakt popełnienia przestępstwa, stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Wyjątkowo, jak wynika z art. 145 § 2 i 3 K.p.a., możliwe jest wznowienie postępowania, gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego oraz gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Okoliczności takie zatem nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżący, jak wskazano wyżej, zgłaszał w prokuraturze zarzut popełnienia przestępstwa, lecz odmówiono wszczęcia dochodzenia w tej sprawie. Skarżący nie wykazał także w żaden sposób, by w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 145 § 2 i 3 K.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.