II SA/Lu 669/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz ( spr.), Protokolant asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. II SA/Lu 669/04 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 7 pkt. 4 i 6, art. 8 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 z 2004 r.) oraz art. 138 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania Z.S. od decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] odmawiającej przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy odmówił Z.S. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, iż rodzina wnioskodawcy nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego, a ponadto, że ograniczone możliwości ośrodka nie pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku. Od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odwołał się Z.S. podnosząc, iż decyzja organu I instancji jest dla niego niesprawiedliwa. W swoim odwołaniu podnosił on, iż posiada na utrzymaniu bezrobotną żonę i trójkę dzieci, a jego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny są niewspółmierne w stosunku do dochodów, jakie osiąga rodzina. Jak wywodził w tym kontekście, oczekiwał, iż pomoc, o którą zabiegał zostanie mu przyznana, a środki z niej uzyskane zamierzał wydatkować na zakup podręczników, przyborów szkolnych odzieży i obuwia dla dzieci. Ponadto w swoim odwołaniu Z. S. podnosił, iż kłopoty finansowe jego rodziny i jej generalnie zła kondycja finansowa związane są również z rozpoczęta i nie zakończoną inwestycją budowy domu oraz z kłopotami zdrowotnymi. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów formułowanych przez wnioskodawcę nie znalazło podstaw ku temu, aby uchylić decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. W tym względzie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniósł, iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Jak wskazano, w dniu [...] czerwca 2004 r. pracownik socjalny ośrodka pomocy społecznej przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego stwierdzając w jego rezultacie, iż pięcioosobowa rodzina wnioskodawcy osiąga dochód w wysokości 1.651,67 zł miesięcznie i jakkolwiek nieznacznie, to jednak przekracza kryterium dochodowe określone przepisami ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe dla pięcioosobowej rodziny wynosi 1.580 złotych. W związku z tym okoliczność ta, to jest przekroczenie ustawowego kryterium, uniemożliwiała uwzględnienie wniosku Z.S., albowiem jak również podkreślono, zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy podstawowym warunkiem przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego jest nie przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1. Wskazano przy tym, uzasadniając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co nie daje żadnych podstaw do odstępowania od zasad z niej wynikających. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż organ I instancji szczegółowo analizował sytuację rodziny wnioskodawcy i konfrontował ją z możliwościami finansowymi gminy. Jak wskazano rodzina wnioskodawcy korzysta z pomocy społecznej nieprzerwanie od 1994 r. i pomoc ta udzielana jest tej rodzinie w różnych formach, a dotychczasowe wnioski Z.S. rozpatrywane były pozytywnie. W tym względzie SKO podzieliło również pogląd i ocenę organu I instancji, a mianowicie, iż pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania rodziny. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniesiono także, iż organ I instancji podnosząc okoliczność w postaci ograniczonych możliwości finansowych udokumentował ją, a także, że odwołał się do obowiązujących go zasad mających racjonalizować udzielaną pomoc społeczną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż fakt nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku Z.S., nie dość, że nie pozbawia go prawa do starania się o inne formy pomocy, to również nie pozbawia go prawa do ponownego występowania z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, jak również uzyskania tego rodzaju pomocy, o ile spełni on oczywiście wskazane w ustawie warunki do jej uzyskania. Od tej decyzji Z.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc, jak należy sądzić z uzasadnienia skargi o jej uchylenie. Skarżący wyrażał niezadowolenie z treści wydanej decyzji, opisując szeroko w tym zakresie, na poparcie swojego stanowiska, sytuację, w jakiej znajduje się rodzina. Skarżący podnosił, iż ze skromnej pensji nie jest w stanie pokryć wszystkich wydatków związanych z utrzymaniem domu (rachunki za energię elektryczną, wodę, telefon), wyżywieniem dzieci, wyposażeniem dzieci w artykuły szkolne, wykupem recept, pokrywaniem kosztów dojazdu dzieci do szkoły. Uzasadniając swoje stanowisko i dokumentując trudną sytuację finansową, skarżący dołączył do skargi zaświadczenie o wysokości i składnikach swojego wynagrodzenia za miesiąc sierpień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i ponownie ją przywołując, jak również ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, wnosiło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw ku temu, iżby zasadnie można było uczynić zadość żądaniu skarżącego Z.S. i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej . W tym kontekście podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem – zasada legalności – co w naturalny sposób, gdy zważyć na treść przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. determinuje zakres kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Nie zwalnia to oczywiście Sądu w zakresie kontroli zaskarżonego aktu z realizacji dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym względzie, odwołując się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnieść należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy i odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżącego, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej czynią zadość obowiązującym wymaganiom prawnym i nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby można było skutecznie zarzucić wydającym je organom, iż procedowały w sposób naruszający obowiązujące przepisy postępowania, czy też z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej decyzji, jak należałoby sądzić z zarzutów formułowanych w skardze i jej uzasadnieniu są przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące w szczegółowe zasady udzielania pomocy społecznej oraz zakres podmiotowy ustawy, tj. wskazujące krąg osób, które po spełnieniu warunków określonych ustawą mogą być jej beneficjantami. W tym względzie, gdy odwołać się do zasad ogólnych istotne znaczenie przypisać należy przepisowi art. 2 ust. 1 ustawy, w świetle, którego pomoc społeczna, jako instytucja polityki socjalnej państwa ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wskazany przepis ogólny, określający podstawowy cel realizowany przez instytucję pomocy społecznej, nie daje jednaj podstaw ku temu, iżby wywodzić, że każdy ubiegający się o tę pomoc otrzyma ją. Zważyć, bowiem należy, nie dość, że na dyrektywę wskazaną w przepisie art. 3 ust. 4 ustawy, w świetle, której potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, jak również na ust. 3 tegoż artykułu nakazujący, iżby rodzaj, forma i rozmiar świadczeń były adekwatne do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy – wywieźć z nich należy nakaz racjonalnego gospodarowania środkami z pomocy społecznej – to ponadto na szczegółowe przepisu ustawy precyzujące warunki konieczne, od spełnienia, których uzależnione jest przyznanie pomocy społecznej. W analizowanym zakresie trafnie SKO wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż podstawowym warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku skarżącego było uczynienie zadość spełnieniu warunku tzw. kryterium dochodowego. Jest to kategoria normatywna wynikająca z regulacji przepisu art. 8 ust. 1 ustawy. W świetle jego pkt. 3 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie zwanej dalej "kryterium dochodowym w rodzinie". Z przepisu art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy wynika zaś, iż tzw. "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie" to dochód, który nie przekracza 316 złotych – warunkiem koniecznym przy tym jest równoczesne wystąpienie jednego z powodów wskazanych w przepisie art. 7 pkt. 2-15 ustawy lub zaistnienie innych okoliczności uzasadniających udzielnie pomocy społecznej, co nakazuje przyjąć, iż ustawodawca uzależnia przyznanie pomocy od kumulatywnego ziszczenia się warunków wskazanych ustawą. Określona przywołanym przepisem kwota 316 złotych stanowi, więc swoistego rodzaju "kwotę bazową" dla oceny, czy wnioskodawca ubiegający się o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego spełnia określone ustawą warunki przyznania pomocy w tej formie, czy też nie. Mnożąc wskazaną kwotę 316 złotych prze pięć, tyle, bowiem osób liczy sobie rodzina wnioskodawcy, trafnie organ I, jak i II instancji wywiodły, iż Z.S. nie spełnia podstawowego, nakazanego ustawą warunku, do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Podczas gdy, określone we wskazany wyżej sposób "kryterium dochodowe rodziny" wnioskodawcy, jako uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego stanowi kwotę 1.580 złotych, to konfrontując je z rzeczywistym dochodem osiąganym przez wnioskodawcę – zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym, składkę na ubezpieczenie, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób – w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, co stanowiło kwotę 1.651, 67 złotych, zasadnie należało przyjąć, iż wnioskodawca Z.S. nie spełnia określonego przepisem art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy warunku. Przepis ten uzależnia, bowiem przyznanie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego od tego, czy dochód rodziny jest niższy od jej kryterium dochodowego. Konfrontując ze sobą wyżej wskazane kwoty, tj. "kryterium dochodowe rodziny" ustalone ustawą na poziomie 1.589 złotych – co stanowi sumę kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (316 złotych x 5) – i rzeczywisty dochód rodziny wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku – 1.650, 67 złotych okazuje się, iż w pełni zasadnie w toku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie u przyznanie wnioskodawcy pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego, organy I i II instancji przyjęły, iż Z.S. nie spełnia określonych ustawą – przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt. 3 ustawy – warunków do udzielenia tego rodzaju pomocy. Zasadnie też wskazano, iż przepisy szczegółowo określające warunki udzielenia pomocy społecznej w tej formie mają charakter ius cogens i nie dają podstaw, iżby od nich odstępować. Stąd też, brak jest jakichkolwiek podstaw, iżby zasadnie można było podzielić zasadność zarzutów i argumentów formułowanych w skardze przez Z.S. W świetle przepisów obowiązującej ustawy, jasno i precyzyjnie regulujących zasady udzielania pomocy społecznej nie sposób wywodzić, iżby wysokie kosztu utrzymania pięcioosobowej rodziny, w tym uczących się dzieci, co wymaga dodatkowych uzasadnionych nakładów, mogły stanowić samoistną podstawę do udzielenia pomocy w postaci świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego, o którą zabiega skarżący. Podnoszone przez niego okoliczności nie dają, bowiem żadnych podstaw ku temu, iżby uczynić zadość jego żądaniu. Słusznie też w tym względzie, wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akceptując pogląd organu I instancji, iż środki z pomocy społecznej nie mogą stanowić stałego źródła utrzymania rodziny. Obrona tezy przeciwnej pozostawałaby, bowiem w sprzeczności z przywołanymi na wstępie ogólnymi zasadami realizacji polityki społecznej państwa, zwłaszcza zaś kolidowałaby z zasadą wewnętrznej sprawiedliwości obowiązującej nakazującej uwzględniać konkretne, szczególne na swój sposób, sytuacje osób i rodzin spełniających warunki do udzielenia tej pomocy i będących, o ile wystąpią z takim żądaniem lub o ile organ administracji podejmie stosowne działania z urzędu, potencjalnymi beneficjantami obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. W przekonaniu Sądu, nie sposób, więc zasadnie zarzucić, iżby zaskarżona decyzja, jak również decyzją ją poprzedzająca nosiły jakiekolwiek znamiona dowolności, w zakresie poczynionych ustaleń i ich prawnej oceny, tym samym, też uznać, iżby wydane były one z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Brak jest również jakichkolwiek podstaw, iżby zasadnie wywodzić, że organy administracji publicznej I i II instancji naruszyły przepisy o postępowaniu w sprawach o przyznanie pomocy społecznej. Przeciwnie, podkreślić należy, iż w tym zakresie uczyniły one zadość wszelkim zasadom określonym przepisami ustawy o pomocy społecznej, jak również zasadom określonym przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W tym względzie, podkreślić zwłaszcza należy, iż wręcz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż fakt nieuwzględnienia wniosku Z.S., nie dość, że nie pozbawia go prawa do starania się o inne formy pomocy, to również nie pozbawia go prawa do ponownego występowania z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, jak również uzyskania tego rodzaju pomocy, o ile spełni on wskazane w ustawie warunki do jej uzyskania. W przekonaniu Sądu, tego rodzaju stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przypisać należy szczególny walor. Nie dość, bowiem, iż informuje ono skarżącego o przysługujących mu prawach i warunkach, na jakich może on z nich korzystać, to zwłaszcza czyni zadość wyrażonym w przepisach art. 8 i 9 kpa zasadom ogólnym postępowania, określającym konkretny standard obowiązujący w relacjach organ administracji – strona postępowania. W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego brak jest, więc jakichkolwiek podstaw, iżby uczynić zadość żądaniu skarżącego i uchylić zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej . Lektura akt sprawy, nie daje też żadnych podstaw, iżby uznać, za zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były wadami, które w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakazywałyby stwierdzenie ich nieważności. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest podstaw, iżby można było zasadnie je kwestionować. Przeprowadzona kontrola nie uzasadnia, bowiem stanowiska, aby naruszały one przepisy obowiązującego prawa. Orzekając w granicach sprawy, Sąd nie znalazł żadnych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miałyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.