II SA/Lu 669/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W piśmie z dnia 28 czerwca 2009r. J. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie legalności budynku drewnianego, usytuowanego na działce przy ulicy L. 5 w L. Po przeprowadzeniu w dniu 9 października 2009r. oględzin nieruchomości organ stwierdził, że na nieruchomości o numerze ewidencyjnym 550/2, stanowiącej własność T. P., znajduje się budynek drewniany na podmurówce betonowej, o wymiarach 6,10 x 4,82 i wysokości w najwyższym punkcie 3,5m, kryty blachą falistą. Budynek jest usytuowany w odległości 2,5m od ulicy L. i 7,1 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ulicy L. 7. Ponieważ inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a ponadto, według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wspomniana budowa była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia 13 maja 2010r. organ nakazał T. P. rozbiórkę opisywanego budynku. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższą decyzję utrzymał w mocy, a skarga inwestora, wobec jej cofnięcia, została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 27 grudnia 2010r. ( sygn. akt II SA/Lu 595/10 ). Z kolei postanowieniem z dnia 26 października 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie postępowanie egzekucyjne. W postanowieniu stwierdzono, w oparciu o oględziny z dnia 19 października 2011r., że na nieruchomości znajduje się budynek drewniany o wymiarach 5,2 x 4,8m, który w stosunku do poprzedniej kontroli z dnia 9 października 2011r został zmniejszony i odsunięty od ulicy L. Organ uznał w tej sytuacji, że budynek został rozebrany, a zatem obowiązek wynikający z decyzji z dnia 13 maja 2010r. został wykonany. Podczas zapoznawania się z materiałem dowodowym w dniu 28 lutego 2012r J. B. ponownie wniósł o rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wyjaśnił, że mimo ucięcia kilku desek na długości i odsunięcia od ulicy L. jest to nadal ten sam budynek, co poprzednio, a prowadzone w nim prace stolarskie stanowią istotną uciążliwość. Jego zdaniem budynek został postawiony nielegalnie i jego położenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego wniosku decyzją z dnia 13 marca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 49b ust.1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał T. P. rozbiórkę budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższą decyzję utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt.2 i art.30 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego budowa wolno stojących parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 25m2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowy budynek posiada powierzchnię zabudowy 24,96m2, a więc na jego wzniesienie niezbędne było zgłoszenie, a skoro inwestor czynności tej nie dokonał, oznaczało to samowolę budowlaną w rozumieniu art. 49b wspomnianej ustawy. Organ wyjaśnił, że według jej art.49b ust.2 możliwa jest legalizacja, jeśli jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku braku planu, ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. W tym przypadku legalizacja nie jest jednak możliwa. Zgodnie z Uchwałą Nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I ( Dziennik Urzędowy Województwa L. z dnia 24 października 2002r. Nr 124, poz. 2670 ) działka nr 550/2 przeznaczona jest pod tereny mieszkaniowe o symbolu M4b, oznaczającym zabudowę jednorodzinną na działkach położonych na zboczach dolin z wyznaczoną strefą ogrodów, o maksymalnej wysokości budynku I kondygnacji z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. W myśl natomiast § 29 pkt.5 planu na tym terenie ustala się realizację garaży i innych pomieszczeń gospodarczych jako integralną część budynku mieszkalnego. W ocenie organu nie jest zatem dopuszczalne sytuowanie wolno stojących budynków gospodarczych. Ponieważ inwestor akcentował, że w dniu 31 sierpnia 2010r. zgłosił budowę budynku, organ wyjaśnił, że z powodu braków formalnych, postanowieniem z dnia 14 września 2010r. zobowiązano go do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 4 tygodni od dnia otrzymania postanowienia, a następnie decyzją z dnia 27 października 2010r. organ architektoniczno – budowlany postępowanie w sprawie zgłoszenia, wobec zrealizowania budowy, umorzył. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. P. zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędne przyjęcie, że dla budynku o powierzchni nie przekraczającej 25 m2 wymagane było zezwolenie budowlane, a ponadto nie uwzględnienie skutecznego zgłoszenia budowy obiektu w dniu 31 sierpnia 2010r. Skarżący dowodził, że organ w terminie 30 dni nie zgłosił sprzeciwu, co oznacza, że zgłoszenie zostało milcząco zaakceptowane przez stosowny organ. Skarżący potwierdził zobowiązanie go do uzupełnienia wniosku, z czego się wywiązał, a ponadto złożył informację z której wynikało, że budynek jest już istniejącym obiektem na działce. Jednak w jego ocenie umorzenie postępowania nie oznacza nieistnienia dokonanego przez niego zgłoszenia, przeciwnie, nie wyrażenie sprzeciwu wprost oznacza milczącą akceptację i skutkuje automatyczną legalnością obiektu budowlanego. Według skarżącego wzniesienie przedmiotowego budynku nie stanowi o jej ostatecznym zagospodarowaniu, bowiem jest to budynek tymczasowy, bez fundamentów. Oświadczył, że w niedalekiej przyszłości zamierza na tej nieruchomości wznieść budynek mieszkalny i do celów prowadzenia wstępnych prac budowlanych potrzebuje budynku gospodarczego, który spełnia funkcję tymczasową i pomocniczą dla planowanej zabudowy. W ocenie skarżącego nie ma żadnego zakazu, który nie pozwalałby inwestorowi przed rozpoczęciem właściwej inwestycji wznieść tymczasowo budynek gospodarczy, nie związany trwale z gruntem, jako budowli pomocniczej dla planowanej budowy. Nie istnieją także ograniczenia czasowe co do funkcjonowania takiego budynku. Ponadto sam fakt istnienia budynku nie narusza praw osób trzecich, ani też nie ingeruje negatywnie w stosunki między sąsiedzkie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Argumentacja wywiedziona w uzasadnieniu skargi jest nie tylko nietrafna, ale także niezrozumiała. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, aby organ kiedykolwiek dowodził konieczności uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, będącego przedmiotem postępowania. Konsekwentnie natomiast utrzymywał, zarówno w decyzji z dnia [...], jak i w decyzji zaskarżonej, że tego rodzaju inwestycja wymaga jedynie zgłoszenia. Prezentowane stanowisko było oczywiście prawidłowe i w ostatecznie zgodne także z linią rozumowania wywiedzioną w skardze. Dalszych jednak jej wniosków nie sposób akceptować. Z treści art. 30 ust. 5 zd.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zmianami ) jasno wynika, że zgłoszenia, o jakim mowa w art. 1, a więc dotyczącego także budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m2 ( art. 29 ust.1 pkt.2 ) należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Oznacza to, że zgłoszenie dokonane już po ich wykonaniu nie może odnieść jakiegokolwiek skutku. Takie też stanowisko zajął Prezydent Miasta umarzając decyzją z dnia [...] postępowanie w sprawie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, polegających na budowie omawianego budynku gospodarczego, powołując się na fakt rozpoczęcia budowy. Co więcej, z samego zgłoszenia złożonego 1 września 2010r. wyraźnie wynika, że budowa budynku nie tylko została rozpoczęta, ale również zakończona w dacie zgłoszenia, a skarżący domaga się jedynie jej akceptacji, co znalazło potwierdzenie także w motywach skargi. Charakterystyczny jest przy tym fakt, że w zgłoszeniu nie wskazano nawet terminu rozpoczęcia budowy, czego wymaga art. 30 ust. 5 zd.2 ustawy. W tej sytuacji nie jest jasne, na jakiej podstawie organ miałby zgłaszać sprzeciw do już wykonanej budowy, skoro zadaniem tej instytucji jest uniemożliwienie podjęcia robót budowlanych, a z art. 30 ust. 5 wynika, że dopiero nie wniesienie sprzeciwu w wyznaczonym terminie umożliwia przystąpienie do wykonania robót budowlanych. Wprawdzie w orzecznictwie jest sygnalizowany problem, w jaki sposób należy traktować rozpoczęcie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia, ale przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, jak i ich rozpoczęcie po upływie tego terminu, ale przed datą doręczenia ewentualnego sprzeciwu, to w rozpoznawanej sprawie rozważania w tej materii nie mają znaczenia, właśnie z powodu zakończenia budowy jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia. Uprawnione jest zatem przekonanie, że w tym stanie organ nie zgłasza sprzeciwu, a więc także nie ma zastosowania termin do jego wniesienia, powinien natomiast umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wprawdzie art.30 ustawy nie zawiera analogicznego rozwiązania przewidzianego w art. 71 ust. 7 ustawy, według którego dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po jego zmianie nie wywołuje skutków prawnych, to jednak biorąc pod uwagę szczególny charakter tych przepisów, ocenę powyższą odnieść należy także do zgłoszenia robót budowlanych. Tym bardziej, że art. 71 ust. 4 ma treść podobną jak art. 30 ust. 5. Pogląd ten znajduje uzasadnienie także w treści art. 30 ust.6 ustawy, określającym przesłanki wniesienia przez organ sprzeciwu, wśród których nie wymienia się zakończenia robót budowlanych przed datą zgłoszenia. W żadnym razie nie można uznać, że umorzenie postępowania oznacza milczącą akceptację zgłoszenia, tym bardziej, aby brak sprzeciwu legalizował inwestycję. Dywagacje skarżącego dotyczące terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, w tym także domniemanej milczącej zgody na inwestycję, nie mogą mieć zatem wpływu na ocenę budowy jako dokonanej w warunkach samowoli budowlanej określonej w art.49b ust.1 prawa budowlanego, czyli dokonanej bez zgłoszenia. Przyjęcie innego stanowiska w zasadzie pozwalałoby na eliminację możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w powyższym trybie, wbrew przyjętemu w nim założeniu, w każdym przypadku przedstawienia zgłoszenia po wykonaniu robót budowlanych. Wątpliwości nie może budzić także dokonana przez organy ocena zgodności inwestycji z ustaleniami Uchwały Nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I ( opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 24 października 2002r., Nr 124, poz. 2670 ). Prezydent Miasta w piśmie z dnia 7 kwietnia 2010r. wyjaśnił, że działka nr 550/2 położona przy ulicy L. 5a w L. przeznaczona jest pod tereny mieszkaniowe o symbolu "M4b’’ z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach położonych na zboczach dolin z wyznaczona strefa ogrodów o maksymalnej wysokości budynku do I kondygnacji z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu i znajduje się w strefie zieleni o symbolu "z’’. Ponadto położona jest w trzech strefach polityki przestrzennej Miasta: ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych wzdłuż doliny rzeki Czechówki "SOK 2’’, strefy podmiejskiej "Y3’’, obejmującej tereny niezurbanizowane lub o stosunkowo niskiej intensywności zurbanizowania, stanowiącej wraz z terenami rolnymi i leśnymi przyległych gmin strefę ochrony krajobrazowej i klimatycznej miasta i strefie zabudowy mieszkaniowej "N1’’,obejmującej osiedle mieszkaniowe "Lipniak’’. Według § 29 ust.2 pkt.5 planu na terenie o symbolu "M4b’’ dopuszcza się realizację garaży i innych pomieszczeń gospodarczych jako integralną część budynku mieszkalnego. Organy nadzoru budowlanego trafnie wywiodły, że budowa samego budynku gospodarczego nie jest na tym terenie dopuszczalna. Wobec takiego zapisu bez znaczenia pozostaje replika skarżącego, wskazującego na zamiar budowy w niedalekiej przyszłości budynku mieszkalnego. Niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza z kolei wykluczenie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 49b ust.2 ustawy i konieczność nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r poz. 270 ze zmianą ) skargę należało oddalić.