II SA/Lu 67/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego utrzymania czystości i porządku oraz składowania odpadów na posesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...], Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 67/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia 29 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 24 października 2007 r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące utrzymania czystości i porządku oraz składowania odpadów na posesji w W. przy ul. C. 1. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się J. G., który twierdzi, że sąsiad P. S. składuje na swojej działce kiszonkę i obornik, wydzielające fetor. J. G. zarzucił, że organ pierwszej instancji dokonał oględzin wówczas, gdy kiszonka została usunięta, a po oględzinach sąsiad ponownie złożył na działce liście buraczane i wysłodki. Organ drugiej instancji powołał przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wyjaśnił, że brak podstaw do zastosowania tych przepisów. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie. Organ ten ustalił, że na posesji sąsiadującej z nieruchomością J. G. bezpośrednio na ziemi, w odległości ok. 75 m od domu J. G., składowany jest obornik, a ponadto na posesji tej widać ślady po składowaniu kiszonki z liści buraczanych i są pozostałości po składowaniu wysłodków buraczanych. Organ odwoławczy stwierdził, że P. S. nie prowadzi działalności negatywnie oddziałującej na środowisko, a jedynie w sposób zwyczajowo przyjęty korzysta ze środowiska, nie ma więc podstaw do nakładania na niego obowiązków na podstawie art. 363 ustawy. Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie zakazują składowania obornika na gruncie. W ocenie kolegium w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a spór co do składowania obornika jest sporem cywilnoprawnym. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. G. Skarżący wskazuje, że składowiska kiszonki i obornika wydzielają fetor, uniemożliwiający normalne korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Podnosi ponadto, że Wójt wybrał taki termin oględzin, kiedy kiszonki już nie było, a po oględzinach ponownie na posesji złożone zostały iście buraczane i wysłodki. Zarzuca również, że odległość obornika od jego domu jest o połowę mniejsza, niż ustalił organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ostatnim zdaniu odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło wprawdzie, że "odmowa przyznania świadczeń rodzinnych jest uzasadniona", lecz uznać to należy za oczywistą omyłkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało w przedmiocie "utrzymania czystości i porządku oraz składowania odpadów" na posesji P. S. w W., przy ul. C. 1 (postanowienie Wójta Gminy z dnia 11 października 2007 r. – k. 21 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że J. G., będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej uskarża się na fetor z pryzmy obornika oraz wysłodków i kiszonki z liści buraczanych, składowanych na nieruchomości przy ul. C. 1. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w dniu 19 października 2007 r. oględziny wykazały, że na nieruchomości położonej w W. przy ul. C. 1, użytkowanej przez P. S. stwierdzono istnienie pryzmy obornika, składowanego bezpośrednio na ziemi, natomiast na działce użytkowanej przez S. S. stwierdzono istnienie śladów po składowaniu kiszonki z liści buraczanych oraz pozostałości składowanych wysłodków (k. 14-16 akt administracyjnych). W oględzinach brał udział L. S., działający z upoważnienia syna P. S., który oświadczył, że nie zmieni miejsca składowania obornika i kiszonki. Już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji skarżący poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 19 listopada 2007 r.), że właściciel nieruchomości sąsiedniej ponownie składuje liście buraczane i wysłodki. W tej sytuacji nie było dostatecznych podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Stwierdzony stan faktyczny oraz zawiadomienie organu drugiej instancji o ponownym zwiezieniu liści i wysłodków w celu ich składowania nakazywał poczynienie dalszych ustaleń. W szczególności obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie, czy i jaki wpływ na środowisko wywiera składowanie obornika bezpośrednio na ziemi. Należy w tym momencie zauważyć, że organ pierwszej instancji nie opisał w ogóle istniejącej pryzmy obornika, w szczególności zaś nie podał jej wielkości. Wyjaśnienia wymagało również, czy wysłodki i kiszonka rzeczywiście składowane są na posesji przy ul. C. 1 stale, a usunięte zostały tylko na czas oględzin. Jednak mimo stwierdzenia pozostałości po składowaniu oraz wyraźnego oświadczenia L.S., że kiszonka nadal będzie składowana w tym samym miejscu, organ pierwszej instancji nie próbował w ogóle wyjaśnić tej okoliczności. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy i które normy mają w sprawie zastosowanie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia, że działalność P. S. nie oddziałuje negatywnie na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity, ogłoszony w Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150) oraz że nie ma podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) lub ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm.). W myśl przepisu art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Środowisko to w rozumieniu ustawy ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39). Prawidłowe jest wprawdzie stanowisko organu drugiej instancji, że przepisy aktualnie obowiązujące nie przewidują zakazu składowania obornika bezpośrednio na ziemi, nie oznacza to jednak niedopuszczalności badania wpływu tak składowanego obornika na środowisko w rozumieniu wyżej podanym. Brak ustaleń co do wyglądu i wielkości pryzmy obornika oraz ustaleń, co do jej oddziaływania na powierzchnię ziemi, wody i powietrze nie pozwala na ocenę, czy rzeczywiście składowanie obornika nie oddziałuje negatywnie na środowisko, jak stwierdza Kolegium, stanowiska swego jednak bliżej nie uzasadniając. Organy nie wypowiedziały się także, czy i jaki wpływ na środowisko ma wytwarzanie kiszonki z liści i wysłodków, składowanych również nie w zamkniętych obiektach lub zbiornikach, lecz bezpośrednio na ziemi. Natomiast stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami, kategorie odpadów określone są w załączniku nr 1 do ustawy. Katalog odpadów zawarty jest z kolei w wydanym na podstawie art. 4 ustawy rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Zgodnie z tym rozporządzeniem (§ 2 ust. 2) i załącznikiem do niego, odchody zwierzęce stanowią odpady z rolnictwa, oznaczone symbolem 020106, natomiast wysłodki stanowią odpady z przetwórstwa żywności (z przemysłu cukrowniczego) i oznaczone są symbolem 020408. Nie można zatem z góry wykluczyć, że przepisy ustawy o odpadach nie będą miały w sprawie zastosowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 2 ust. 2 pkt 6 przepisów tej ustawy nie stosuje się jedynie do odchodów zwierząt, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu. Jeśli chodzi natomiast o wysłodki, to ustawa takiego wyłączenia nie zawiera. Obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku określa powołana wyżej ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organy administracji nie ustaliły, czy obowiązki te wykonywane są przez właścicieli nieruchomości przy ul. C. 1 w W., w szczególności, czy składowanie obornika, liści buraczanych i wysłodków nie w zamkniętych pomieszczeniach lub zbiornikach, lecz bezpośrednio na ziemi i wytwarzanie w takich warunkach kiszonki stanowi naruszenie obowiązków wskazanych ustawie. W tej sytuacji organy nie mogły uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Podkreślić należy, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną, co oznacza, że uwzględnić powinien stan faktyczny z daty rozstrzygania sprawy i w razie potrzeby, w szczególności gdy zaszła zmiana stanu faktycznego, ma prawo uzupełnić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, oraz mimo dwukrotnego wskazania przez skarżącego, że wysłodki i liście buraczane krótko po oględzinach zostały ponownie złożone na działce, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do przyjęcia, że w sprawie brak podstaw do zastosowania przez organy administracji publicznej wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wyjaśnią zatem organy, czy i jaki wpływ na środowisko ma składowanie obornika liści buraczanych, wysłodków i kiszonki na posesji przy ul. C. 1 oraz czy składowane są na niej substancje stanowiące odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Wyjaśnienia wymagać będzie również, do kogo należy nieruchomość przy ul. C. 1 i kto nią faktycznie włada. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stroną postępowania był P. S., jak wynika jednak z protokołu oględzin z dnia 19 października 2007 r. istnienie śladów po składowaniu kiszonki z liści buraczanych oraz pozostałości składowanych wysłodków stwierdzono na działce użytkowanej przez S. S. Należy również zwrócić uwagę, że biorący udział w oględzinach L. S. nie przedstawił pełnomocnictwa do reprezentowania P. S. Brak ten wymagać będzie uzupełnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135, 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.