II SA/Lu 67/20

21 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. M., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r., znak: [...], oddalające jako bezpodstawne zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego w dniu [...] r. tytułem wykonawczym wystawionym z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...], orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] w H.. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 28 kwietnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w H. wpłynął wniosek A. Z. o wszczęcie wobec A. M. egzekucji administracyjnej obowiązku orzeczonego decyzją z [...] r., znak: [...], w przedmiocie niezbędności wejścia na teren działki nr [...] przy ul. [...] w H.. Pismem z [...] r., znak: [...], Starosta H. upomniał A. M., wskazując jednocześnie, że obowiązek udostępnienia działki nr [...], pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej, powinien być wykonany w ciągu 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Wobec niewykonania przedmiotowego obowiązku organ egzekucyjny [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] Pismem z [...] r. A. M. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji oraz wniósł o wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Starosta H. nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W wyniku rozpoznania wniesionego przez zobowiązanego zażalenia, Wojewoda, postanowieniem z [...] r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów organ egzekucyjny pierwszej instancji, postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Podstawą zawieszenia postępowania było zaskarżenie do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji Wojewody z [...] r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie orzeczenie niezbędności wejścia na teren działki nr [...]. Pismem z [...] r., znak: [...], Wojewoda poinformował o prawomocnym oddaleniu skargi A. M. (wyrokiem z [...] października 2015 r., II SA/Lu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę zobowiązanego na decyzję w przedmiocie wejścia na teren jego działki, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] lutego 2019 r., II OSK [...], oddalił jego skargę kasacyjną). W rezultacie powyższego, postanowieniem z [...] r., znak: [...], organ egzekucyjny podjął z urzędu zawieszoną egzekucję. Następnie, pismem z [...] r., znak: [...], organ pierwszej instancji wezwał zobowiązanego do sprecyzowania zgłoszonych w piśmie z 23 czerwca 2015 r. zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jednoznaczne wskazanie podstaw prawnych, określonych w art. 33 § 1 u.p.e.a. w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W piśmie z 26 lipca 2019 r. A. M. wskazał, że zgłasza zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1, 5 i 8 u.p.e.a. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], organ egzekucyjny oddalił zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku udostępnienia działki nr ew. [...], jako bezpodstawne. Na to rozstrzygnięcie zażalenie wniósł A. M.. Uznając to zażalenie za niezasadne, organ egzekucyjny drugiej instancji w uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia wskazał, że spośród podstaw zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 33 § 1 u.p.e.a. skarżący powołał się na: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1), 2) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5) oraz 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8). W kwestii zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ wskazał, że bezsprzecznie istnieje obowiązek, który ma zostać wyegzekwowany. Zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na tej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Tymczasem A. M. żadnej z powyższych okoliczności nie wykazał. W obrocie prawnym nadal pozostaje prawomocna decyzja z [...] r., znak: [...], nakładająca obowiązek udostępnienia działki nr [...] przy ul. [...] w H., która była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Po drugie, jak podniósł organ odwoławczy, obowiązek orzeczony decyzją z [...] r., znak: [...], nie został przez zobowiązanego wykonany. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby skarżący umożliwił A. Z. lub wskazanym przez nią osobom wejście na teren swojej działki celem wykonania robót budowlanych. Okoliczność tę potwierdza również treść złożonego przez A. M. zażalenia, w którym konsekwentnie nie wyraża zgody na wykonanie prac budowlanych polegających na ociepleniu ściany budynku mieszkalnego na działce nr [...], a co za tym idzie, odmawia wstępu na swoją działkę. Po trzecie, jak podniósł Wojewoda, w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia zarzut wygaśnięcia ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Wygaśnięcie obowiązku oznacza, że obowiązek powstał (istniał), ale z uwagi na zaistnienie pewnych okoliczności po pewnym czasie wygasł. Takimi okolicznościami mogą być wykonanie obowiązku, przedawnienie lub umorzenie obowiązku, czy też uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku. Żadna z powyższych okoliczności nie zaistniała, a ponadto, jak już wspomniano powyżej, decyzja nakładająca na A. M. sporny obowiązek pozostaje nadal w obrocie prawnym. Po czwarte, według Wojewody, obowiązek udostępnienia przez zobowiązanego działki nr [...] nie uległ przedawnieniu. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek o charakterze niepieniężnym (w tym orzeczony na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) nie ulega przedawnieniu. Co więcej, reguły postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnych. W przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji również takiej sytuacji nie przewidziano. Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., organ nadmienił, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny, czyli muszą zaistnieć nieusuwalne przeszkody o charakterze technicznym lub prawnym, powodujące że z natury obowiązku wynika, że nie jest on możliwy do wykonania w aktualnym stanie wiedzy i techniki. Przejściowe, nawet bardzo poważne, trudności w wykonaniu obowiązku, nie są wystarczającą przesłanką do uznania, że obowiązek jest niewykonalny w rozumieniu wyżej powołanego przepisu. Niewykonalność obowiązku definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego, jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., II OSK 3125/17). Powołana zaś przez zobowiązanego okoliczność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren jego nieruchomości na podstawie dokumentu "nieprawnego, nieobowiązującego i podważonego przez Głównego Geodetę Kraju", nie może zostać uznana za trwałą, obiektywną i nieusuwalną przeszkodę niewykonalności obowiązku. Ze zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika, aby którykolwiek z dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji z [...] r., znak: [...], został pozbawiony mocy prawnej lub by toczyło się jakiekolwiek postępowanie mające wyeliminować taki dokument z obrotu prawnego. Skarżący nie wskazuje, o który konkretnie dokument chodzi. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, z załączonego do zażalenia pisma z dni 18 lutego 2018 r., nie wynika, aby Główny Geodeta Kraju kwestionował legalność jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego granicy między działkami nr [...] i [...]. Przeciwnie, z pisma tego wynika jedynie, że dokument o nazwie "protokół ustalenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych do celów ewidencji gruntów i budynków", znajdujący się w operacie technicznym zatytułowanym "wznowienie granicy między działkami nr [...] i [...] położonymi przy ul. [...] (H. )", dotyczy, wbrew jego nazwie, wznowienia znaków granicznych, a nie ustalenia przebiegu granicy, co z kolei nie świadczy o wadliwości całego opracowania. Dodatkowo, w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Wojewody, nie zachodzą jakiekolwiek inne prawne lub techniczne przeszkody czyniące obowiązek spoczywający na zobowiązanym trwale niewykonalnym. Co do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., tj. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Wojewoda stwierdził, że w aktualnym stanie postępowania egzekucyjnego wobec A. M. nie zastosowano jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Co prawda postanowieniem z [...] r., znak: [...], Starosta H. nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia, to jednak postanowieniem z [...] r., znak: [...], Wojewoda uchylił zastosowany środek egzekucyjny. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych dopiero zastosowanie środka egzekucyjnego pozwala na ocenę jego uciążliwości i stwarza możliwość zgłaszania zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., II FSK 2186/16). Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej jest jedynie ocena ich zasadności. Dlatego też organy egzekucyjne, podobnie jak organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie są uprawnione ani zobowiązane do badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, a nieruchomością sąsiednią, na którą wejście jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, o czym, jak wynika z akt, zobowiązany był wielokrotnie informowany. Dodatkowo, w niniejszym postępowaniu, organy egzekucyjne nie są uprawnione do kwestionowania skuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych oraz zasadności prawomocnego orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. W skardze na powyższe postanowienie A. M. podniósł, że decyzja o niezbędności wejścia na teren jego działki jest sprzeczna z prawem, a jej wykonanie spowoduje zajęcie jego działki. Zdaniem skarżącego, istotną okolicznością, której organy nie wzięły pod uwagę, jest to, że granica między działkami nr [...] i [...] jest sporna, opierając się jedynie na szkicach granicznych przedstawionych przez A. Z.. A. M. przedstawił zaś dokument przebiegu granicy, który był dokumentem obowiązującym przed wznowieniem znaków granicznych i obowiązuje, jego zdaniem, również obecnie. Dowodem tego jest protokół ustalenia stanu władania nr [...] oraz pismo informacyjne Starostwa Powiatowego z [...] r., znak: [...] Ponadto przebieg granicy wykonany przez firmę geodezyjną [...] został podważony przez Głównego Geodetę Kraju stwierdzeniem, że w dniu wznowienia znaków granicznych nie doszło do ustalenia granicy, a areał działki skrzącego nie uległ zmianie. Według skarżącego postępowanie egzekucyjne prowadzone było od samego początku z naruszeniem przepisów, ponieważ nie był on poinformowany o wszczęciu tego postępowania. Pierwszym pismem, które otrzymał, było upomnienie wraz z obowiązkiem uiszczenia kosztów jego wystawienia. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego do czasu ustalenia przebiegu granicy między działkami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku – spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z jego treścią, co wynika wprost z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). W świetle art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest określony w decyzjach organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji obowiązek o charakterze niepieniężnym – umożliwienia przez skarżącego wejścia na teren jego nieruchomości, tj. działki nr [...] przy ul. [...] w H., w celu wykonania przez inwestorkę A. Z. robót budowlanych w sytuacji uznania przez organy niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zasadność nałożenia tego obowiązku nie podlega badaniu w niniejszej sprawie, co wynika przede wszystkim z istoty administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz z tego, że Sądy administracyjne obu instancji prawomocnie oddaliły skargę na decyzję ostateczną organu odwoławczego w tej sprawie. Skarżący postawił trzy zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, a także 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, należy podnieść, że obowiązek, którego egzekucja jest przedmiotem niniejszego postępowania, istnieje. Podjęte przez skarżącego próby wyeliminowania nakładających ten obowiązek decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji zakończyły się niepowodzeniem. Sądy administracyjne obu instancji uznały legalność zarówno nałożenia tego obowiązku, jak i określonego w decyzji sposobu jego wykonania. W świetle powyższego niedopuszczalne było badanie przez organy egzekucyjne przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, a nieruchomością należącą do skarżącego, na której wejście jest niezbędne do wykonania robót budowlanych. Wszelkie podniesione przez skarżącego w tym względzie okoliczności nie mogą zatem wpłynąć w żadnej mierze na ocenę kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć organów egzekucyjnych. Niezasadny jest również zarzut wykonania nałożonego prawomocną decyzją obowiązku, ponieważ niewątpliwie skarżący obowiązku tego nie wykonał, co wynika wprost m.in. z treści skargi. Bezspornie obowiązek ten nie został również umorzony w całości ani w części. Obowiązek administracyjny o charakterze niepieniężnym, nałożony decyzją wydaną na podstawie ustawy – Prawo budowlane, nie ulega przedawnieniu. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna nakładająca tego rodzaju obowiązek, dopóty podlega on wykonaniu przez jego adresata, a w razie braku woli wykonania – podlega egzekucji administracyjnej. Nałożony na skarżącego obowiązek niewątpliwie nie wygasł. W sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej nakładającej ten obowiązek, określone w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. Prawomocna decyzja o jego nałożeniu nie stała się bezprzedmiotowa (nadal istnieje przedmiot obowiązku, podmiot obowiązany do jego wykonania oraz podstawa prawna jego nałożenia), decyzja ta nie została również wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku albo z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności. Obowiązek nałożony na skarżącego prawomocną decyzją nie wygasł również poprzez wykonanie go, przedawnienie bądź umorzenie, co zostało już wcześniej podkreślone. Ponadto ustawa – Prawo budowlane zawiera jedynie podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1), a zatem w sposób oczywisty nie odnosi się do decyzji nakładającej na skarżącego egzekwowany obowiązek. Pozostaje zatem w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że nie wystąpiła żadna z podstaw uwzględnienia zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym w administracji, wymieniona w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez skarżącego podstaw zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, należy wyjaśnić, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Zachodzi ona zatem wyłącznie wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych (faktycznych) lub prawnych tkwiących w ich naturze. Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a także wówczas, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. jest zobowiązana do działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i nie posiada zgody właściciela. Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., spoczywa na stronie wnoszącej zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podał żadnej okoliczności, która dawałaby podstawę do uznania niewykonalności obowiązku udostępnienia inwestorce działki w celu wykonania robót budowlanych. Za taką nie można bowiem uznać sporu granicznego. Jego zarzut w tym zakresie jest zatem gołosłowny. Sąd z urzędu również nie dopatrzył się zaistnienia takiej okoliczności. Ostatni z podniesionych zarzutów, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jest oczywiście bezzasadny, ponieważ wobec skarżącego nie zastosowano dotychczas żadnego środka egzekucyjnego (postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia zostało prawomocnie uchylone). Końcowo stwierdzić należy, że Sąd nie uznał zasadności zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezawiadomieniu go o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 15 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Oznacza to, że przesłanie upomnienia musi poprzedzać wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które następuje, stosownie do art. 26 ust. 1 powołanej ustawy, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela. Jak wynika z akt organ pierwszej instancji, upomnienie zostało skarżącemu doręczone 19 maja 2015 r. (k. 54-55), natomiast odpis tytułu wykonawczego został mu doręczony 19 czerwca 2015 r. (k. 65). Wobec powyższego nie sposób dostrzec jakiegokolwiek uchybienia organów w zakresie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.