II SA/Lu 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Z. P. wnioskiem z dnia 24 marca 2010 r. zwrócił się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie zobowiązań zaciągniętych zakup opału (1 500 zł) oraz na zakup łóżka (500 zł). Wnioskodawca podniósł, że utrzymuje się z najniższej renty oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów Burmistrz Miasta Ł. wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję o odmowie przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego. W jej uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy i z tego tytułu otrzymuje rentę oraz dodatek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 771,72 zł. Dochód wnioskodawcy, na który składa się również dochód z użytków rolnych w kwocie 2 zł był wyższy od dochodu uprawniającego do przyznania świadczeń z pomocy społecznej, określonego w art. 8 ust. 1 tej ustawy, który dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Ponadto organ podniósł, że obecnie sytuacja strony nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, który byłby przesłanką do przyznania jej pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu kwoty zasiłku na podstawie art. 41 powołanej ustawy. Zdaniem organu wydatki na leki oraz na stałe opłaty nie są znaczne i nie przekraczają możliwości finansowych strony. Po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało ją w mocy. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że odwołujący się nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy na podstawie przepisów szczególnych ustawy o pomocy społecznej, to jest na podstawie art. 41 tej ustawy, gdyż jego dochód, przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a równocześnie nie zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego (pkt 1) i zasiłku celowego zwrotnego w części lub całości (pkt 2). Kolegium wskazało, iż odwołujący się jest osobą schorowaną i na leki wydał w styczniu 2010 r. 117,37 zł, w marcu 2010 r. 54,01 zł, a w kwietniu 2010 r. 41,12 zł. Jego wydatki obejmują również, ponoszone solidarnie z matką, opłaty za energię elektryczną, wodę i telefon stacjonarny, ale również zakup karty do własnego telefonu komórkowego. Łączne wydatki strony wynoszą około 250 zł i kwota ta mieści się w budżecie domowym skarżącego, z którego opłaca jeszcze obiady kupowane u sióstr Nazaretanek (186 zł). Zdaniem organu odwoławczego, z powodu niepełnosprawności i długotrwałej choroby odwołującego się, jego sytuacja bytowa nie ma szczególnego charakteru. W ocenie Kolegium jest to stan trwały, istniejący od wielu lat, rekompensowany rentą z tytułu niezdolności do pracy i dodatkiem pielęgnacyjnym. Od woli samego skarżącego zależy, które z potrzeb będzie zaspokajał w pierwszej kolejności, czy kupi np. łóżko czy telefon komórkowy. Ponadto, jak wskazał organ, skarżący jest współwłaścicielem w 1/8 części nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,3044 ha i użytków rolnych o powierzchni 0,0773 ha, a zatem posiada majątek, z którego może czerpać określone korzyści, lecz tego nie czyni. Nie skorzystał on również z możliwości ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, nie można uznać, iż odwołujący znajduje się w szczególnej sytuacji życiowej uzasadniającej przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Sytuacja osobista, bytowa i zdrowotna skarżącego jest niezmienna od kilku lat, a sam skarżący nie podejmuje żadnych własnych starań, aby ją zmienić. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący wskazał, iż decyzja ta jest trzecią w bieżącym roku decyzją Kolegium odmawiającą przyznania wnioskowanej przez niego pomocy, a udział w jej wydaniu brała A.S., co do której składał wniosek o wyłączenie. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja zawiera rozbieżne informacje dotyczące jego sytuacji zdrowotnej i majątkowej, a także jest krzywdząca dla niego. Podkreślił, że wskazana decyzja narusza przepisy Konstytucji RP oraz prawa człowieka, gdyż jest on osobą chorą psychicznie, wobec której organy winny stosować inne kryteria niż wobec osób zdrowych, będących klientami pomocy społecznej z powodu bezrobocia. W dniu 5 listopada 2010 r. skarżący złożył pismo procesowe, wskazując, iż był osobiście w Urzędzie Miasta Ł., gdzie został poinformowany ustnie przez jednego z urzędników, iż nie spełnia wymogów dla uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego. Wskazał również, iż jest klientem sieci telefonii komórkowej o nazwie "w Rodzinie", w której to sieci nie jest możliwe użytkowanie telefonów "na abonament", a jedynie "na kartę". W związku z tym był zmuszony do zakupu aparatu telefonicznego za kwotę 319 zł, a nie mógł kupić tego aparatu za kwotę 1 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4). Sposób przeprowadzenia wywiadu oraz szczegółowy jego zakres określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). Wywiad środowiskowy (aktualizacja wywiadu) przeprowadzony został w sprawie niniejszej zgodnie z wymogami wynikającymi ze wskazanych przepisów. W wywiadzie szczegółowo opisano aktualną sytuację materialną, osobistą, zdrowotną i rodzinną skarżącego. Z wywiadu tego wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje jedno pomieszczenie w domu prywatnym stanowiącym współwłasność (w 1/8) z matką i rodzeństwem. Opłaty za energię elektryczną, wodę i za telefon stacjonarny skarżący opłaca wspólnie z matką, ponadto korzysta z telefonu komórkowego. Skarżący wymaga systematycznego leczenia, zaś swoje miesięczne wydatki na leki określa na kwotę ok. 300 zł., choć udokumentowane wydatki na leki w formie imiennych rachunków z apteki wynoszą: styczeń 2010 r. – 117,37 zł., marzec 2010 r. – 54,01 zł oraz kwiecień 2010 r. – 41,12 zł. Łączny dochód skarżącego wynosi 773,72 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące, w myśl z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, 477 zł. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż organowi administracji pozostawiona jest ocena, czy i w jakiej wysokości ta forma pomocy może być w konkretnym przypadku przyznana. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 i 77 § 1, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 1, 2, 3 i 4 ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, kontrola ta jest jednak ograniczona. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że w przypadku skarżącego nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, pozwalające na przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Zwracając się o pomoc skarżący nie wskazał żadnych nadzwyczajnych okoliczności, nakazujących uznanie jego sytuacji za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu powołanego przepisu. Organy administracji nie kwestionują schorzeń, na które cierpi skarżący, lecz zasadnie wskazują, iż jego sytuacji zdrowotna, jakkolwiek trudna, jest stabilna od kilku lat. Udokumentowane przez skarżącego wydatki na zakup leków, wbrew podnoszonym przez niego w wywiadzie środowiskowym twierdzeniom, kształtują się na poziomie średnio poniżej 100 zł miesięcznie. Wysokość stałych opłat związanych z eksploatacją mieszkania, w którym zamieszkuje, jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium, również nie może świadczyć o szczególnie trudnej sytuacji życiowej skarżącego. Nie ulega także wątpliwości, że skoro skarżący nie udokumentował niemożliwości uzyskania przez niego dodatku mieszkaniowego, co mógłby z łatwością uczynić, składając decyzję właściwego organu odmawiającą mu przyznania tego świadczenia (np. z uwagi na okoliczności, które wskazuje w piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2010 r.), to zasadnym jest stanowisko Kolegium, iż skarżący nie wykorzystuje wszystkich swoich uprawnień, zasobów i możliwości, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 4 ustawy. W tym miejscu należy wyjaśnić również, iż organy pomocy społecznej mogły domagać się od skarżącego udokumentowania faktu odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Ustalenie tej okoliczności mogło mieć znaczenie dla oceny, czy sytuacja życiowa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na przyznanie wnioskowanej przez niego pomocy na podstawie art. 41 ustawy. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Świadczenia z pomocy społecznej udzielane winny być zatem osobom, co do których organ administracji ustalił, iż mimo podejmowania przez nie określonych działań w celu poprawy własnej, trudnej sytuacji bytowej czy majątkowej, nie nastąpiła poprawa ich sytuacji. Nie można również czynić zarzutu Kolegium, iż zakup przez skarżącego aparatu telefonii komórkowej oraz karty do tego aparatu nie mógł być brany pod uwagę przez organy administracji orzekające w sprawie. Świadczenie, o którego przyznanie wnioskował skarżący, jak wskazano wyżej, przyznawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organy administracji badając zasadność tego wniosku były zobowiązane do szczególnie wnikliwego ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, w tym również do ustalenia wydatków skarżącego. W ocenie Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że fakt użytkowania przez skarżącego telefonu komórkowego i wydatków z tym związanych nie miał przesądzającego znaczenia dla odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Wskazane przez skarżącego uchybienia dotyczące treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, prawidłowo rozstrzygniętej przez Kolegium. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ulega wątpliwości, że znajdujące się w zaskarżonej decyzji informacje, iż skarżący jest współwłaścicielem w 1/5 części nieruchomości (zamiast w 1/8 części) oraz, że rentę inwalidzką przyznano mu wyrokiem sądu z dnia 21 grudnia 1981 r. (zamiast 21 grudnia 1984 r.) mają charakter oczywistych omyłek pisarskich. Wbrew twierdzeniom skarżącego z akt sprawy nie wynika, by składał on wniosek o wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie Wiceprezes Kolegium A. S.. Ponownie należy podkreślić, iż organy administracji nie kwestionowały faktu, że skarżący jest osobą cierpiącą na chorobę psychiczną, jednakże przepisy ustawy nie przewidują odmiennych kryteriów przyznania specjalnego zasiłku celowego, o który wnioskował skarżący, dla osób chorych psychicznie. Sąd nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji, niewskazanych precyzyjnie przez skarżącego, przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ani przepisów prawa dotyczących ochrony praw człowieka, w szczególności przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).