II SA/Lu 670/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego obiektu budowlanego, to jest muru oporowego oraz nasypu, na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...] położonych w miejscowości K., gmina U.. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r., na skutek ponownego rozpoznania sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 693/13, organ pierwszej instancji ustalił, że na opisanej działce o nr ewid.[...] znajduje się ogrodzenie o długości 66,70 m i wysokości z cokołem 1,70 m, zlokalizowane w odległości od 9,28 m do 10,00 m od krawędzi jezdni, zrealizowane od strony drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDL4 (działka nr [...]), wykonane z metalowych przęseł, posadowionych na cokole murowanym. Ogrodzenie zostało wykonane w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie w Starostwie Powiatowym [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Organ ustalił również, że na wskazanej działce znajduje się ogrodzenie pomiędzy działkami [...] i [...], wykonane z siatki na słupkach, o długości 56,70 m i wysokości od 1,50 m do 2,15 m. Pozostałe ogrodzenie wewnętrzne wykonane z siatki na słupkach posiada wysokość 1,50 m. W północno-zachodnim narożniku ogrodzenia działki nr [...], od strony drogi KDL4, jak stwierdził organ, znajduje się mur oporowy rozdzielający działki nr [...] oraz pas drogowy, to jest teren o zróżnicowanym poziomie. Mur oporowy wykonany z bloczków betonowych posiada długość 4,76 m i wysokość 1,04 m, składa się z dwóch odcinków, to jest z odcinka graniczącego z działką nr ewid.[...] - posiadającego długość 2,61 m i wysokość ponad terenem działki nr [...] wynoszącą 1,04 m i ponad terenem działki nr [...] od 0,00 do 0,50 m oraz odcinka o długości 2,15 m i wysokości 1,04 m położonego w granicach pasa drogowego. Przeprowadzone oględziny wykazały nadto, że na długości około 50 m wzdłuż ogrodzenia z siatki pomiędzy działkami nr [...], nie występuje różnica poziomów terenu. Różnica poziomów pomiędzy działkami (skarpa) jest natomiast widoczna przy narożniku północno-zachodnim na długości około 5,00 m, od poziomu zero w odległości około 4,00 m od ogrodzenia z działką nr [...], przyjmując wysokość około 1,00 m w narożniku działek. Słupki narożne opisanego ogrodzenia posiadają wysokość od poziomu terenu w poszczególnych narożnikach: północno-zachodnim – 2,15 m, w narożniku północno-wschodnim – 1,58 m, w narożniku południowo-zachodnim i południowo-wschodnim – 1,50 m. W dniu [...] listopada 2014 r. organ pierwszej instancji dokonał kolejnych oględzin, podczas których stwierdził, że mur oporowy z przyległym nasypem został rozebrany, a ogrodzenie od strony drogi obniżone poprzez stopniowanie cokołu. Bloczki betonowe z rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, zostały ułożone na działce stanowiącej własność W. i E. W.. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że z uwagi na brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny ustalony podczas przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. oraz w dniu [...] listopada 2014 r. oględzin muru oporowego oraz nasypu na omawianych nie pozwala na stwierdzenie, że mur oporowy został rozebrany przez inwestora. W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy PINB [...] przeprowadził w dniu [...] marca 2015 r. ponowne oględziny, w trakcie których ustalił, że ukształtowanie terenu działki nr [...] posiada spadek terenu w kierunku działki nr [...], z obniżeniem w formie nieregularnej skarpy o wysokości około 0,60 m, rozpoczynającej się przy słupku narożnym działki, a kończącej się w odległości około 5 m do 6 m w kierunku północno-wschodnim działki. Teren przy granicy z działką nr [...] i przy rowie przydrożnym zabezpieczony jest przed osuwaniem się i wymywaniem za pomocą geowłókniny, obłożonej z wierzchu na długości 1,60 m ÷ 0,80 m, swobodnie stojącymi betonowymi ażurowymi płytami o wysokości około 0,60 m. Z oświadczenia inwestora wynika zaś, że ziemia z wykopów pod fundamenty budynków, została rozplantowana na terenie własnej działki. Słupki ogrodzenia były stopniowo obniżane, aż do ostatniego słupka znajdującego się przy działce nr ewid.[...], który ma wysokość 2,19 m. Słupek ten, jak stwierdził organ, zlokalizowany jest na działce inwestora i jest cofnięty o około 0,20 m do 0,30 m , w związku z czym ażurowe płyty betonowe znajdują się również na działce inwestora. W oparciu o te ustalenia organ pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, uznając, że sporny mur oporowy wykonany z bloczków betonowych został przez W. W. rozebrany. Organ podkreślił, że zabezpieczenie terenu na działce o nr ewid.[...] wykonano z geowłókniny i luźno ustawionych ażurowych płyt betonowych, które chroni ten teren przed osuwaniem się i wymywaniem. Płyty te, jak wskazał organ, nie są połączone ze sobą, nie są zakotwione w ziemi (nie są połączone z gruntem), nie posiadają fundamentu. W ocenie PINB [...], tak wykonane zabezpieczenie skarpy nie stanowi muru oporowego i nie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego ani robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości stanowisko tego organu. W ocenie organu odwoławczego, należy przyjąć, że inwestor w toku postępowania dokonał rozbiórki spornego obiektu budowlanego w całości, a to oznacza, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżąca, wniosła o jej uchylenie z uwagi na naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a., wskutek wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, - art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niedokonania oceny spornej budowli jako całości, to jest budowli ziemnej z konstrukcją oporową stanowiącej całość techniczno-użytkową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 693/13. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził wprost, że nie ulega wątpliwości, że omawiany obiekt – będący przedmiotem oceny także w niniejszym postepowaniu – został wzniesiony jako mur oporowy mający zabezpieczać nawiezioną ziemię przed jej osunięciem na teren sąsiedniej działki, a nadto, że mur w dacie jego wzniesienia, jako konstrukcja oporowa, stosownie do art. 3 pkt 3 i 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagał pozwolenia na budowę. Ponadto – co umknęło uwadze organów obu instancji – Sąd stwierdził, że mur został zrealizowany w ścisłym związku z niwelacją terenu na działce, a dokonane w jej wyniku podniesienie poziomu terenu spowodowało konieczność budowy muru oporowego o wysokości około 1,04 m w granicy działek nr [...], który jako element konstrukcyjny miał mieć za zadanie przejęcie naporu ziemi. Sąd stwierdził także, że sporny mur wykonano bez stosownej zgody organu architektoniczno-budowlanego, gdyż zgłoszenie budowy ogrodzenia od strony drogi gminnej z dnia [...] lipca 2012 r., od którego nie wniesiono sprzeciwu, nie obejmowało jednak robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego z nawiezieniem ziemi, a nadto prace te nie zostały uwzględnione w pozwoleniach dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości K.. W konsekwencji Sąd stwierdził, że samowolnie wykonana została budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zaś w postępowaniu mającym na celu likwidację stwierdzonego naruszenia prawa będzie miał zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a zatem zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skutkująca koniecznością nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, poza sporem jest więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 693/13, przesądził zasadniczą kwestię w sprawie, a mianowicie, że roboty budowlane wykonane przez inwestora, polegające na budowie muru oporowego z nawiezieniem ziemi w granicy działek nr [...], wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, bowiem nie zostały one przewidziane zarówno w zgłoszeniu budowy ogrodzenia z dnia [...] lipca 2012 r. i nie zostały uwzględnione w pozwoleniach dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego na działce nr [...]. Oceną tą związany jest zarówno Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, jak i związane były organy administracji obu instancji rozstrzygające ponownie sprawę na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 693/13. W tym stanie rzeczy obowiązkiem tych organów było zastosowanie normy zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki omawianego obiektu budowlanego. Jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące "obiektu budowlanego, to jest muru oporowego oraz nasypu, na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...] położonych w miejscowości K., gmina U.", a organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję. Jak wynika to z uzasadnienia obu tych rozstrzygnięć, organy te uznały, że "przedmiot postępowania w postaci muru oporowego przestał istnieć (został rozebrany), a niwelacja terenu nie doprowadziła do powstania żadnego obiektu budowlanego i nie można kwalifikować jej jako wykonania robót budowlanych." W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony wyżej pogląd nie znajduje potwierdzenia w zebranym przez organy administracji materiale dowodowym i tym samym jest dowolny. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że oparta na nim ocena spełnienia przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa jest błędna, a samo rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest wadliwe. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Badając przesłanki do umorzenia postępowania w rozstrzyganej sprawie, organy administracji miały w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy postępowanie mogło stać się bezprzedmiotowe w świetle wytycznych i ocen wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 693/13, co było wymogiem wynikającym z art. 153 P.p.s.a. W orzeczeniu tym Sąd kilkukrotnie wskazał, że mur oporowy został zrealizowany w ścisłym związku z niwelacją oraz nawiezieniem ziemi i podniesieniem poziomu terenu, w celu przejęcie naporu ziemi. Rozebrania więc jedynie części konstrukcji omawianego obiektu budowlanego, a mianowicie elementów betonowych muru oporowego nie mogło samo przez się uzasadniać oceny, że przedmiot postepowania przestał istnieć. Jak bowiem wynika to z protokołów oględzin z dnia [...] listopada 2014 r. (k. 142-145) oraz z dnia [...] marca 2015 r. (k. 178-183), gdzie ujawniono obecny stan spornego obiektu, niewątpliwie widoczną różnicą w odniesieniu do stanu istniejącego w dacie [...] września 2012 r. – kiedy także przeprowadzono dowód z oględzin (k. 31-35), jest usunięcie wmurowanych bloczków betonowych, zaś niewątpliwie pozostała część ziemna całej konstrukcji muru oporowego, przy czym jeszcze w dacie oględzin z dnia [...] listopada 2014 r. (k. 142-145) konstrukcja ta była zabezpieczona ażurowymi płytami betonowymi – w miejsce bloczków betonowych, a w dacie oględzin z dnia [...] marca 2015 r. (k. 178-183), owa konstrukcja została "obłożona" tymi płytami. Te ustalenia ujawnione w trakcie oględzin z dnia [...] listopada 2014 r. i dnia [...] marca 2015 r. zdają się przemawiać za prawidłowością tezy podniesionej w skardze, a mianowicie, że inwestor jedynie przebudował samowolnie wzniesiony obiekt budowlany – nie zaś, że ów obiekt został rozebrany. W świetle powyższego, rozważania organów obu instancji w zakresie pojęcia "konstrukcja oporowa" i "mur oporowy" oraz ustalenie, że czynności rozebrania "muru z bloczków betonowych doprowadziły do likwidacji spornej konstrukcji oporowej", nie są istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podstawowej, za jaką należy uznać usunięcie w całości obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślić raz jeszcze należy, że tym obiektem była konstrukcja powstała na skutek wzniesienia muru z bloczków betonowych wraz z niwelacją terenu, nawiezieniem ziemi i w konsekwencji podniesieniem poziomu terenu, co doprowadziło do utworzenia skarpy, zabezpieczonej tymi bloczkami betonowymi, których demontaż jedynie pozornie doprowadził do rozebrania obiektu, gdyż w istocie rzeczy z całej konstrukcji oporowej inwestor usunął jedynie jej część, tj. zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi z nasypu, pozostawiając konstrukcję ziemną. Pomijając te istotne okoliczności organy obu instancji zaniechały obowiązku wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 693/13, czym naruszyły art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie wzięcie pod uwagę powyższych wskazań, przy czym dla prawidłowej oceny i zastosowania przepisów prawa materialnego, zgodnie z wytycznymi zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 693/13, niezbędne będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. To zaś wiąże się z koniecznością ustalenia zakresu dokonanej samowoli budowlanej, co z kolei wymagać będzie oceny stanu obecnego w odniesieniu do przewidzianego dla tej inwestycji, w pozwoleniach na budowę i zgłoszeniu, zakresu prac budowlanych. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.