II SA/Lu 671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II . zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust.2, pkt 2, art.59 ust. 1 i 2 art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B., ustalającą na wniosek K. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi oraz budynku gospodarczo-garażowego na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości W. D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w punkcie 1 tego przepisu. Decyzja ta, jak wskazał organ odwoławczy, została wydana w oparciu o sporządzoną w sprawie analizę funkcji cech i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działek nr [...], przy czym do tej analizy przyjęto obszar równy trzykrotnej szerokości tych działek, co odpowiada dyspozycji § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Dla zabudowy mieszkaniowej linia zabudowy kształtuje się w odległości minimum 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, stąd w pkt 1 lit. a/ skarżonej decyzji ustalono linię zabudowy minimum 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...]. Kolegium podniosło, że w tym obszarze szerokość elewacji frontowej wynosi 10 m-12 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej okapu wynosi 4 m – 6 m. W związku z powyższym, w pkt 1 lit. b/ i c/ decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej do 12 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do 5 m. Dalej kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe i wielospadowe, kąt nachylenia połaci dachowej wynosi do 45 stopni, wysokość kalenicy - od 8 m do 10 m, a kierunek kalenicy jest równoległy lub prostopadły do frontu działki. Dlatego też w pkt 1 lit. d/ decyzji przewidziano dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 45 stopni, ukształtowany kalenicą główną równolegle do frontu działki. Kolegium podniosło, że planowany budynek gospodarczo-garażowy nie zawiera żadnych odstępstw od istniejącej zabudowy budynków gospodarczo-garażowych w obszarze analizowanym. Inwestor zamierza wybudować budynek mieszkaniowy oraz budynek gospodarczo-garażowy o parametrach nawiązujących do zabudowy sąsiedniej, co oznacza, że będzie zachowana kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ przytoczył również treść § 9 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia, z których wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi zaś w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie części składowe wymagane powołanymi przepisami, a mianowicie załącznik graficzny w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analizę i załącznik graficzny do analizy. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego poprzez pominięcie zasad wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w stosunku do warunków określonych dla istniejącej zabudowy, tj. naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez przyjęcie, że wystarczającą przesłanką do uznania zachowania tej zasady jest występowanie na obszarze analizowanym budynków z dachami jak dla planowanej inwestycji, bez uwzględnienia istnienia innej zabudowy, a w szczególności budynków o dachach jednospadowych; 2) art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na fakt, iż uzasadnienie decyzji zawiera wyłącznie informacje dotyczące spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez szczegółowego odniesienia się do sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, sąsiednich działek; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż budowany obiekt spełnia przesłanki z tego przepisu, w szczególności, że warunek ten spełniają także dachy wielospadowe (o kalenicy głównej usytuowanej równolegle lub prostopadle do frontu działki). Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi oraz budynku gospodarczo-garażowego na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości W. D.. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślenia wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować szczegółowy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący – zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia – w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w graniach "obszaru analizowanego". Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie dochowały tych wymogów, co skutkowało koniecznością wyeliminowania wydanych przez nie decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim ani w załączniku graficznym, ani w części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działek nr [...] w miejscowości W. D. nie wyznaczono obszaru analizowanego. W części tekstowej analizy wskazano jedynie, że "przyjęto obszar do analizy w odległości od granic działki, jak przedstawiono na załączniku mapowym". Jednak wbrew tej deklaracji, na mapie stanowiącej załącznik graficzny nie zaznaczono granic obszaru analizowanego. Nie zawiera ona również żadnej legendy pozwalającej na ustalenie tego obszaru. Organ nie określił ponadto szerokości frontu działek nr [...], wobec czego niemożliwe jest zbadanie, czy do analizy został wyznaczony obszar odpowiadający dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. taki, którego granice znajdują się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie sposób również stwierdzić, które działki położone w sąsiedztwie działek nr [...] zostały objęte analizą. Uchybienie to w sposób istotny narusza zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto w części tekstowej analizy brak jest konkretnych danych co do sposobu zagospodarowania, w tym parametrów zabudowy, objętych analizą działek. Ustalenia znajdujące się w analizie, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, powinny być sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości co do ich znaczenia, zwłaszcza w tym zakresie, w którym odnoszą się one do któregokolwiek z podstawowych parametrów zabudowy, tj. obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). W niniejszej sprawie analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawiera jedynie lakoniczne, uśrednione dane odnoszące się nie do poszczególnych, oznaczonych numerami działek sąsiednich, jak tego wymagają przepisy rozporządzenia, ale do bliżej nieokreślonego "obszaru analizowanego". Przedmiotowa analiza nie określa żadnych parametrów zabudowy na działkach sąsiednich, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości przyjętych przez jej autora cech zabudowy na działkach, których dotyczy wniosek, tj. linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi, a także geometrii dachu, stanowiących podstawowe dane dotyczące przyszłej zabudowy. Powyższe uchybienie narusza zarówno dyspozycje § 4-8 rozporządzenia, jak i art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego – również art. 136 k.p.a., zobowiązujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Ponadto przedmiotowa analiza nie określa w sposób prawidłowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co stanowi naruszenie § 7 ust, 1 rozporządzenia. W świetle tego przepisu, analiza powinna zawierać określenie "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Tymczasem w niniejszej sprawie w analizie mowa jest o "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej okapu", która jest parametrem nieznanym rozporządzeniu. Mając na uwadze powyższe uchybienia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności wyznaczy obszar analizowany, stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie dokona szczegółowej analizy zagospodarowania, w tym zabudowy, objętych nim działek, co znajdzie odzwierciedlenie w części tekstowej analizy. Pozwoli to na rzetelną ocenę, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji.