II SA/Lu 672/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Stażystka Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego [...] spółka z o.o. w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta .z dnia [...]., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę wielofunkcyjnego centrum usługowo-handlowego oraz stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą inżynieryjno – techniczną i przyłączami w C. między ulicami: L., R. i P. na działkach o numerach wskazanych w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że w dniu 8 lipca 2003 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe [...] wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę wielofunkcyjnego centrum usługowo-handlowego oraz stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą inżynieryjno – techniczną i przyłączami. Postanowieniem z dnia [...]. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie na wniosek spółki. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji podjął postępowanie w sprawie, a w dniu [...] wydal decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. Plan ten stanowi, że teren lokalizacji inwestycji wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem C1.U–3, przeznaczonego pod usługi nieuciążliwe, z ograniczeniem powierzchni sprzedaży obiektów handlowych do 800 m2,C1.MN–4, C1.MN–5, przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz C1.D–37, przeznaczonego pod drogę dojazdową. Plan nie przewiduje lokalizacji na tym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2. Wprawdzie w dniu 3 listopada 2005 r. Prezydent Miasta przedstawił Przewodniczącemu Rady Miasta projekt uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z analizą terenów przeznaczonych pod usługi i handel w zakresie możliwości wykorzystania ich pod budowę obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2 oraz prognozą skutków budowy nowych obiektów handlowych, jednak w ustawowym terminie dwóch miesięcy Rada Miasta nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, co obligowało organ pierwszej instancji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czyli w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.), ponieważ wniosek złożony został przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ drugiej instancji odwołał się do ustaleń planu i stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja przeznaczony jest pod usługi nieuciążliwe, zabudowę jednorodzinną i ulicę. Jednocześnie, jak wynika z § 6 ust. 2 ustaleń ogólnych planu, określających zasady kształtowania sieci usługowej, dla projektowanych obiektów handlowych ustala się ograniczenie powierzchni sprzedaży do 800 m2. Wobec tego, że wniosek skarżącego dotyczy powierzchni znacznie większej niż 800 m2, ustalenie warunków zabudowy dla planowanego wielofunkcyjnego centrum usługowo – handlowego jest niedopuszczalne. Organ drugiej instancji wskazał także, że skoro Rada Miasta nie podjęła w ciągu dwóch miesięcy uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu w trybie art. 31 a ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji zobowiązany był do podjęcia decyzji na podstawie planu obowiązującego. Natomiast ocena zasadności niepodjęcia uchwały nie należy do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe [...] Spółka z o.o. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 106 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo niezajęcia przez Radę Miasta stanowiska w sprawie przystąpienia (lub nie) do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 31 a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zapadłej mimo braku uchwały Rady Miasta w przedmiocie przystąpienia (lub nie) do zmiany planu oraz 3) art. 11 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez utrzymanie w mocy "faktycznego podjęcia decyzji o przystąpieniu lub nieprzystąpieniu do zmiany planu (...) przez Przewodniczącego Rady Miejskiej mimo wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej w tym zakresie...". Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. W myśl przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożony został w dniu 8 lipca 2003 r. Z tą zatem datą wszczęte zostało postępowanie w sprawie. Do dnia 11 lipca 2003 r. nie została w sprawie wydana decyzja ostateczna. Zastosowanie więc mieć będzie obowiązująca w dacie wszczęcia postępowania ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1). Jest poza sporem, że teren, na którym projektowana jest budowa wielofunkcyjnego centrum usługowo – handlowego oraz stacji paliw płynnych wraz z odpowiednią infrastrukturą objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C., uchwalonym w dniu [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 7, poz. 255). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania na tym terenie następuje więc – stosownie do powołanego wyżej przepisu art. 40 ust. 1 ustawy – na podstawie ustaleń planu uchwalonego w dniu [...] r. Z planu tego wynika, że na obszarze objętym planem, czyli na obszarze znajdującym się w granicach administracyjnych miasta C., dla projektowanych obiektów handlowych ustala się ograniczenie powierzchni sprzedażowej do 800 m2 (przepis § 6 ust. 2 w zw. z § 1 ust. 1 uchwały w sprawie uchwalenia planu). Wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży znacznie przekraczającej 800 m2 nie mógł być więc - jako sprzeczny z ustaleniami planu - uwzględniony. Należy ponadto dodać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający jako przepis gminny przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy) jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jak trafnie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organy administracji zobowiązane są do przestrzegania aktów prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze. Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było więc prawidłowe. Tylko bowiem w przypadku, gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 43 ustawy). Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji jest więc zgodna z prawem. Błędny jest pogląd skarżącego, że niedopuszczalne było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji przed podjęciem przez Radę Miasta uchwały w trybie art. 31 a ust. 3 ustawy. Przepis art. 31 a ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. Analizy dokonuje się na podstawie prognozy skutków budowy obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Sporządzenie analizy jest obowiązkowe, jeżeli został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę obiektu handlowego o wskazanej wyżej powierzchni (art. 31 a ust. 2 ustawy). Analizę wraz z prognozą wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 (art. 31 a ust. 3). Jeżeli rada gminy, w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 31 a ust. 4). Z przedstawionego wyżej unormowania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w przypadku, gdy złożony został wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni ponad 2000 m2 w gminie o liczbie mieszkańców przekraczającej 20.000, prezydent miasta ma obowiązek sporządzenia opisanej wyżej analizy i przekazania jej radzie gminy wraz ze stosownym wnioskiem, rada natomiast nie ma obowiązku podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Omawiany przepis nie nakłada także na radę obowiązku zajęcia stanowiska w określonym terminie i nie ustanawia odrębnych zasad zmiany planu. Zasady te wynikają z przepisów ogólnych, określających tryb przystąpienia do sporządzenia planu lub do jego zmiany (w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. był to przepis art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 3, natomiast w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. jest to przepis art. 14 w zw. z art. 27). Od oceny rady zależy zatem, czy i kiedy podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu. W konsekwencji uznać należy, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie było uzależnione od podjęcia przez Radę Miasta uchwały, o której mowa w przepisie art. 31 a ust. 3 ustawy. Brak uchwały nie stanowił przeszkody do wydania decyzji. Jedynie w przypadku podjęcia uchwały w terminie dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podlegałoby zawieszeniu do czasu uchwalenia planu. Prezydent Miasta sporządził we wrześniu 2005 r. analizę, o której mowa w art. 31 a ust. 1 ustawy i w dniu 31 października 2005 r. przekazał ją – stosownie do przepisu art. 31 a ust. 3 ustawy – Radzie Miasta wraz z wnioskiem o przystąpienie do zmiany planu. Decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy wydał natomiast dopiero w dniu [...]., a zatem po upływie ponad czterech miesięcy od przedstawienia Radzie wniosku i analizy. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji mimo niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do zmiany planu nie narusza więc przepisu art. 31 a ust. 3, ustawy. Bezpodstawny jest w tej sytuacji także zarzut naruszenia powołanego przepisu zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu art. 106 § 1 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć w ten sposób, że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Przepis art. 106 nie stanowi podstawy prawnej współdziałania organów administracji, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 106 k.p.a. nie miał w ogóle zastosowania, bowiem przepis art. 31 a ust. 3 i 4 ustawy, ani żadna inna norma prawa materialnego nie przewidują współdziałania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z radą gminy. Uchwała rady w sprawie przystąpienia do zmiany planu nie jest zajęciem stanowiska przez inny organ w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 k.p.a. Należy dodać, że w myśl przepisu art. 40 ust. 3 ustawy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Obszary, w odniesieniu do których wymagane są uzgodnienia i organy, dokonujące uzgodnień wskazane zostały w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy. Przepis ten nie dotyczy jednak terenu, na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, nie wskazuje także rady gminy jako organu uzgadniającego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazujących przede wszystkim na przekroczenie uprawnień przez Przewodniczącego Rady Miasta , a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 19 k.p.a. i przepisów art. 11 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że zarówno zasadność podjęcia lub niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, jak i kwestia właściwej organizacji pracy rady, wykonywanie obowiązków przez przewodniczącego rady i ewentualne przekroczenie przez niego swoich uprawnień nie mogły być przedmiotem oceny organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie. Tylko ubocznie zauważyć należy, że zmiana porządku obrad rady przez jej przewodniczącego nie może być uznana za podjęcie przez przewodniczącego decyzji o przystąpieniu lub nieprzystąpieniu do zmiany planu, jak zarzuca skarżący, uszło ponadto uwadze skarżącego, że dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy znaczenie mieć będzie tylko uchwała o przystąpieniu do zmiany planu, podjęta w terminie wskazanym w ustawie (art. 31 a ust. 4 ustawy), a nie jej brak. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji wyjaśniły należycie wszystkie okoliczności, ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością i prawidłowo zastosowały omówione przepisy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)