II SA/Lu 672/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niezastosowania się do nakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii znak: [...] z dnia [...] r.; II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącej H. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. po rozpatrzeniu odwołania H. C. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. L. z dnia [...], znak: [...]. Wskazaną decyzją organ I instancji wymierzył H. C. karę pieniężną w kwocie [...] zł za to, że będąc posiadaczem drobiu w stadzie liczącym 10 kur, w dniu [...] lutego 2017 r. nie przetrzymywała drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, do czego była zobowiązana zgodnie z art. 85aa ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1605), dalej "u.o.z.z." W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] lutego 2017 r. stwierdzono, że kury utrzymywane przez skarżącą w jej gospodarstwie nie przebywały w odosobnieniu, lecz swobodnie przemieszczały się po podwórku, które nie było zabezpieczone przed kontaktem tych kur z innymi ptakami. Organ wyjaśnił, że z uwagi na wystąpienie wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grupy A podtypu H5 i H7 na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, wszystkich posiadaczy drobiu od dnia 28 grudnia 2016 r. obowiązują zakazy i nakazy wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, wydanego zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 1 u.o.z.z. Nieprzestrzeganie tych zakazów i nakazów stanowi czyn zagrożony pieniężną karą administracyjną. Rozporządzenie zawiera także nakaz odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. W związku z wynikami kontroli i mając na uwadze powyższe przepisy, organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał H. C. natychmiastowe odosobnienie kur, w szczególności utrzymywanie ich w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że zrealizowała zalecenia zawarte w protokole, a w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wyjaśniła, że kury przebywały poza kurnikiem w dniu kontroli z powodu prac porządkowych w kurniku. Organ I instancji nie uwzględnił tych wyjaśnień i wskazaną na wstępie decyzją wymierzył skarżącej karę pieniężną. Organ przytoczył treść będących podstawą prawną tej decyzji przepisów tj. art. 85aa ust. 1 pkt 24 i ust.3, art. 45, art. 85 b u.o.z.z. oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia. Organ administracji wyjaśnił przy tym, że administracyjna odpowiedzialność posiadacza zwierząt za nieprzestrzeganie nakazów i zakazów dotyczących określonego postępowania tego posiadacza, jest zobiektywizowana, czyli nie jest uzależniona od winy ukaranego, a więc do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie bezprawnego (niezgodnego z przepisami prawa) zachowania posiadacza zwierząt oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem - działaniem lub zaniechaniem konkretnej osoby a naruszeniem określonego zakazu lub nakazu odnoszącego się do zwierzęcia (czynem niedozwolonym). Charakter taki mają również decyzje w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazów i nakazów zarządzonych jako środki związane z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7. Organ wyjaśnił również, że kara nie ma charakteru odszkodowawczego, nie jest też zależna od oceny okoliczności czynu jak w przypadku odpowiedzialności karnej. Skoro zatem z przepisów rozporządzenia wynikał nakaz przetrzymywania drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami w miejscu utrzymywania zwierząt, a H. C. w dniu [...] lutego 2017 r. nie przetrzymywała swoich kur w odosobnieniu, to należało wymierzyć jej administracyjną karę pieniężną. Organ administracji wskazał, że wysokość kary określa się jako iloczyn stawki ustawowej kary - od 0,2 do 0,8 - oraz kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający rok, w którym wymierzono karę, które - zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosła [...] zł. Za przelicznik do wymierzenia kary w niniejszej sprawie przyjęto najniższą stawkę - 0,2 z uwagi na niewielki stopień zagrożenia, niewielkie stado i to, że kury hodowane są na własne potrzeby. Wysokość kary stanowi więc kwotę [...] zł ([...] x [...] zł). W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. C. wskazała na swoją trudną sytuację materialną, podnosząc, że utrzymuje się z niskiej emerytury i jest przewlekle chora. Mąż i syn są operacjach głowy i podlegają stałej kontroli lekarskiej. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu. Organ odwoławczy podkreślił, że od dnia [...] grudnia 2016 r. wszystkich posiadaczy drobiu obowiązywały nakazy i zakazy zawarte m.in. w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, tj. nakaz odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. Za niezastosowanie się do tego nakazu ustawodawca przewidział w art. 85 aa ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 85 b u.o.z.z. administracyjną karę pieniężną. Organ administracji wskazał, że bezspornie podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. w gospodarstwie skarżącej stwierdzono nieprzestrzeganie nakazu odosobnienia drobiu w pomieszczeniu zamkniętym, co stanowiło naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, a zatem wymierzenie kary pieniężnej było prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że karę wymierzono w minimalnej wysokości, a organ I instancji uwzględnił niewielki stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia zwierząt, co należycie uzasadnił w decyzji. Natomiast okoliczności dotyczące bardzo trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej nie mogą być rozpatrywane na tym etapie postępowania, gdyż w tym postępowaniu organ nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ani jej ustalenia w wysokości innej, aniżeli w przedziale przewidzianym w art. 85 aa ust. 1 pkt 24 u.o.z.z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. C. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniosła, że informacja o konieczności utrzymywania drobiu w zamknięciu nie była jasna i jednoznaczna. Mimo to, skarżąca przetrzymywała kury w zamknięciu, co potwierdzono podczas kontroli w dniu [...] lutego 2017 r. Natomiast w dniu [...] lutego 2017 r. kury były wypuszczone na podwórko tymczasowo, z powodu prac porządkowych w kurniku, dlatego organ nie powinien przypisywać jej winy i wymierzać jej kary pieniężnej. Poza tym wskazała, że kara jest rażąco niesprawiedliwa i niewspółmierna do stopnia zawinienia, gdyż skarżąca nie jest profesjonalnym hodowcą drobiu, ponadto kara przekracza jej możliwości finansowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 728 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przy czym w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia, czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Dokonywana jest ona przy tym według stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 p.p.s.a. Decyzja została bowiem wydana na podstawie przepisów wykonawczych (rozporządzenia), które w dacie jej wydania już nie obowiązywały. Organ administracji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 85aa ust. 1 "pkt 24" u.o.z.z., przytaczając jego następującą treść: "Kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Jednakże dla porządku wskazać należy, że taką treść obejmował pkt 22 przepisu art. 85 aa ust. 1 u.o.z.z., a nie pkt 24 (prawdopodobnie omyłkowo wskazany w decyzji). Przepis ten został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 9 li.t "a" tiret 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz.1521) i brzmi on (od dnia 24 sierpnia 2017 r.) następująco: "Kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności". Mając jednak na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] organ prawidłowo powołał jako podstawę prawną powyższy przepis (omyłkowo powołując jego pkt 24, zamiast 22) w poprzednim brzmieniu. Z kolei przepis art. 46 ust. 3 pkt 8f u.o.z.z. (w niezmienionym brzmieniu) stanowi, że wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 1 u.o.z.z. minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może - w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 u.o.z.z. Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091), dalej "rozporządzenie z 2016 r." Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia 2016 - w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się: a) odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, g) wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego, j) oczyszczanie i odkażanie sprzętu i narzędzi używanych do obsługi drobiu przed każdym ich użyciem, l) dokonywanie codziennego przeglądu stad drobiu wraz z prowadzeniem dokumentacji zawierającej w szczególności informacje na temat liczby padłych ptaków, spadku pobierania paszy lub nieśności. W świetle przytoczonego art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. - naruszenie wyżej wymienionych nakazów uzasadniało wymierzenie stosownej kary pieniężnej przez organ I instancji. Jednakże przepisy rozporządzenia z 2016 r. zostały z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772), dalej "rozporządzenie z 2017 r.", które weszło w życie 6 kwietnia 2017 r. Nowe rozporządzenie nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa, organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z 2017 r., a nie rozporządzenia z 2016 r.. Obowiązek ten wynikał z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą, organ II instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Za zastosowaniem nowego rozporządzenia tj. rozporządzenia z 2017 r. przemawiało także to, że choć postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. Takie względniejsze - dla skarżącego K. K. - przepisy zawiera natomiast rozporządzenie z 2017 r., które nie przewiduje tak restrykcyjnych nakazów, jak rozporządzenie z 2016 r.. Nie zawiera ono bowiem nakazu trzymania kur w zamkniętych obiektach budowlanych, ani obowiązku wyłożenia i utrzymywania mat dezynfekcyjnych w gospodarstwach nie będących fermami. Z powyższych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ zastosował nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy, czym naruszył art. 6 i 15 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla porządku zauważyć należy, że organ I instancji wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 85aa ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, wskazał błędnie Dziennik Ustaw, w którym ustawa ta została opublikowana, tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1605, dalej "u.o.z.z.", tymczasem w powyższym Dzienniku Ustaw opublikowana została ustawa z dnia 23 września 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Z tych względów decyzje obu organów podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ rozważy, czy w kontekście nowych przepisów w ogóle możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.