II SA/Lu 673/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postepowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] [...] r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. (dalej jako PPIS w C.) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o stwierdzenie choroby zawodowej zawieszonego postanowieniem z dnia [...] [...] r. znak: NS - [...] W uzasadnieniu podniósł, iż: na gruncie niniejszej sprawy zachodzi przesłanka z niedopuszczalnością wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. W niniejszej sprawie została spełniona przesłanka uprawniająca do odmowy wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., gdyż decyzja w sprawie choroby zawodowej nie została w ogóle wydana, a postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej zostało zawieszone bez merytorycznego rozstrzygnięcia, które może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto jak uzasadnia PPIS brak jest jakichkolwiek przesłanek by uznać, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czego wymaga art. 148 k.p.a., co wynika, zarówno z faktu braku decyzji w sprawie, jak i daty zawieszenia postępowania. J. L. w odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że postanowienie z dnia [...] [...] r. nie zawiera pouczenia z art. 98 § 2 k.p.a., co stanowi uchybienie art. 101 § 2 k.p.a. i narusza art. 8 i 9 k.p.a. Odwołujący podniósł też, że pracownik PPIS zatwierdził fałszywie dane w karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej z dnia [...] [...] r. w poz.13 zaniżając dane minimalne i maksymalne ok. 60 dB na jego szkodę. W ocenie strony ww. postanowienie dowodzi także, że PPIS reprezentuje C. , a to narusza to art. 150 § 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., [...] po rozpatrzeniu powyższego zażalenia na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] [...] r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] [...] r. - powołując się na art. 147 k.p.a J. L. wniósł o wznowienie zawieszonego postanowieniem z dnia [...] [...]. postępowania dotyczącego choroby zawodowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 oraz § 2 i 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] [...] r., znak: [...] PPIS odmówił podjęcia zawieszonego postanowieniem z dnia [...] [...] r., znak: [...] [...]/[...] postępowania w sprawie choroby zawodowej. W ustawowym terminie J. L. wniósł zażalenie na przedmiotowe rozstrzygnięcie do organu II instancji. L. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. postanowieniem z dnia [...] [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie PPIS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na wady proceduralne. Wskazał tym samym na konieczność zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania - dział II rozdział 12 k.p.a. - biorąc pod uwagę skutek prawny, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., tj. "jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Stosując wskazania organu II instancji PPIS postanowieniem z dnia [...] [...] r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o stwierdzenie choroby zawodowej zawieszonego postanowieniem z dnia [...] [...] r. Na niniejsze postanowienie J. L. złożył zażalenie z dnia [...] [...] r. oraz czyniąc zadość treści zawiadomienia o zakończeniu postępowania, na mocy art. 10 § 1 k.p.a. złożył dodatkowe zastrzeżenia, zmierzające w głównej mierze do podważenia legalności prowadzonego przez PPIS postępowania w sprawie choroby zawodowej z 2005 r., w tym naruszenia przez tenże organ art. 98 § 2 k.p.a. i 101 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą być wyłącznie względy formalne, a nie merytoryczne. W obecnym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania może więc nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie zaś miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie - jak podniósł organ odwoławczy - strona co do zasady miałaby interes prawny do występowania z wnioskiem, bowiem była stroną wcześniej toczącego się postępowania. Brak więc było przeszkód o charakterze podmiotowym do wznowienia postępowania. Natomiast rozpatrzenia i analizy wymaga zbadanie przeszkód o charakterze przedmiotowym, o których była mowa wyżej, zwłaszcza w kontekście skutku prawnego nie złożenia, w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania na wniosek strony, przez żadną ze stron żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, jak też miało miejsce w niniejszej sprawie. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 149 § 2 k.p.a., w związku z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Niepodważalnym w niniejszej sprawie jest fakt, iż w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej dotyczącej uszkodzenia słuchu zainicjowanym przez stronę w 2005 r., z uwagi na upływ blisko 10 lat od daty zawieszenia postępowania, należy oceniać, iż żądanie jego wszczęcia zostało wycofane. W myśl bowiem przepisu art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W doktrynie prawa administracyjnego, kwestią sporną jest, aczkolwiek w przedmiotowej sprawie drugorzędną, w jaki sposób następuje wówczas zakończenie postępowania. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w zażaleniu z dnia [...] [...] r. oraz w piśmie z dnia [...] [...] r. należy stwierdzić, iż zarzuty strony zmierzają do podważenia legalności prowadzonego przez PPIS postępowania w sprawie choroby zawodowej z 2005 r., a w szczególności braku pouczenia o skutkach wyrażonych w art. 98 § 2 k.p.a. i 101 § 2 k.p.a. Nie mniej jednak powyższa okoliczność, nie może stanowić podważenia zasadności stanowiska organów I i II instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania przy przyjęciu argumentacji wskazanej w postanowieniu tutejszego organu. Tym bardziej, iż obecnie toczy się postępowanie w sprawie choroby zawodowej "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, poz. 21 wykazu chorób zawodowych przed PPIS w C.. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego choroby zawodowej: "obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz" poz. 21 wykazu chorób zawodowych, bowiem należy uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przeszkody o charakterze przedmiotowym do wznowienia postępowania. Po pierwsze z uwagi na skutek określony w art. 98 § 2 k.p.a., tj. "jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane", a po drugie fakt, iż poprzednie postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, co również warunkuje, co do zasady możliwość wznowienia postępowania. Zatem w tej sytuacji należało uznać, iż wystąpiła niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych. Co więcej, jak słusznie wskazał organ I instancji, za odmową wznowienia przemawia również wątpliwość, by strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czego wymaga art. 148 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] [...] r. na powyższe rozstrzygnięcie strona podniosła, że żądanie wszczęcia postępowania nie uważa się za wycofane. Powołując się na art. 105 § 2 k.p.a. i art. 98 § 2 k.p.a. strona skarżąca zauważyła, że z punktu widzenia zapewnienia stronie gwarancji ochrony jej praw pożądane jest wyraźne określenie formy zakończenia postępowania w niniejszym przypadku, tj. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Co prawda nie jest to stanowisko w pełni jednolite, ale odstąpienie przez organ administracji publicznej od formy decyzji administracyjnej na rzecz adnotacji w aktach sprawy narusza prawo strony do obrony jej interesu. Strona skarżąca wyjaśniła również, że oba terminy zostały zachowane, uwzględniając, że 15 i [...] [...] r. były dniami świątecznym. W ocenie strony nie upłynęło zatem 10 lat od daty otrzymania postanowienia i nie upłynął 1 miesiąc od daty udostępnienia akt do złożenia wniosku. Akta bowiem udostępniono [...] lipca 2015 r., wniosek o wznowienie postępowania z [...] [...] r. wpłynął [...] [...] r., a zatem na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. należało wznowić postępowanie ze względu na brak wniosku strony na umorzenie postępowania. Wobec powyższego strona skarżąca powołując się na art. 145 § 1 pkt. 1 i § 2 i 3, 148, 149 § 1, 2, 4 k.p.a. i zarzuty wskazane w odwołaniu od postanowienia organu I instancji wniosła o wznowienie postępowania, jednocześnie informując, że o fałszowaniu dowiedziała się [...] [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia czy też stwierdzenia nieważności. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji, a więc takich rozstrzygnięć, od których nie przysługują już zwyczajne środki odwoławcze. Skoro więc zastosowanie tej instytucji przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), to wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową i jej stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie uregulowane w przepisach regulujących procedurę wznowieniową. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego i nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle § 2 art. 149 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że "postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" ma miejsce później. Natomiast rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.), a podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147 k.p.a., i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. Zatem postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego tzw. wstępnego etapu właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. W sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie o wznowienie postępowania dotyczy tylko decyzji ostatecznych. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie choroby zawodowej, w którym skarżący domaga się wznowienia nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Sąd uznał powyższą przesłankę za wystarczającą do przyjęcia, że odmowa wznowienia tego postępowania jest uzasadniona. Podkreślić trzeba, że wznowienie postępowania nie może dotyczyć spraw zakończonych w innej formie, niż ostateczna decyzja lub postanowienie, od którego przysługuje zażalenie, lub postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Tym samym wznowienie postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną bądź w sytuacji jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, a trybu wznowienia postępowania nie można stosować do działań organów administracji publicznej w innych formach (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, W. 2006, s. 639). Mając na uwadze powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko o braku podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych na rozprawie sądowej wskazać należy, że przedmiot sprawy administracyjnej określony został we wniosku J. L. z dnia [...] [...] r. (k.343 akt admin.). Podnieść należy również, że skarżący [...] [...] r. złożył odwołanie od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. dotyczącego odmowy podjęcia zawieszonego postanowieniem z dnia [...] [...] r. postepowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania wskazał na podstawę prawną z art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 i 3 k.p.a., wnosząc o wznowienie postępowania i zapełnienie przestrzegania art. 8 i 9 k.p.a. Zatem prowadzenie postępowania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego było uzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.