II SA/Lu 674/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania D. M. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zmieniającą własną decyzję ostateczną z dnia [...] i określającą, że wykonanie nałożonego tą decyzją obowiązku wyposażenia obiektu w windę osobową dla osób niepełnosprawnych w części zespołu budynków mieszkalno - usługowych, usytuowanego na działce nr ewid. 714 przy ul. [...] w [...] powinno nastąpić do dnia 31 marca 2008r. i umorzył postępowanie organu I instancji. M. i D. M. wnieśli w dniu 4 września 2006r. o przedłużenie terminu wykonania przedmiotowego obowiązku do dnia 31 stycznia 2009r. – wskazana decyzja z dnia [...] nakazywała wykonanie windy do dnia 30 września 2006r. Inwestorzy wyjaśnili, że w 2006r. nie mogą uzyskać środków z funduszy pomocowych z powodu wczesnego zamknięcia terminu przyjmowania wniosków. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 155 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] Następnie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję zalecając, by organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił czego i na jakiej podstawie domagają się wnioskodawcy. W wykonaniu zaleceń organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie tj. w dniach 13 lutego i 9 marca 2007r. wzywał wnioskodawców do określenia, w jakim trybie decyzja ostateczna powinna być wzruszona wskazując, że w razie niewykonania w terminie 7 dni wezwania postępowanie zostanie umorzone. W odpowiedzi na wezwania D. M. podnosił, że strona nie ma obowiązku wskazywać podstawy prawnej swojego żądania oraz wniósł o przedłużenie terminu wykonania windy do dnia 31 stycznia 2010r. Organ I instancji przyjął, że żądanie inwestora oparte jest na zasadzie art. 155 kpa i uwzględnił je częściowo zmieniając decyzję ostateczną z dnia [...] w zakresie terminu wykonania windy ustalając go na dzień 31 marca 2008r. Od decyzji tej wniósł odwołanie inwestor D. M. domagając się uwzględnienia wniosku w całości i przedłużenia terminu wykonania windy tak, by zdążył uzyskać wsparcie inwestycji ze środków unijnych. Organ odwoławczy badając sprawę stwierdził, że nie ma w ogóle podstaw do uwzględnienia wniosku, ponieważ inwestor nie wykonał wezwania organu pierwszej instancji i nie wskazał trybu, w jakim żąda wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę do sądu administracyjnego wniósł D. M. domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Skarżący zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 139 kpa i orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, wbrew zakazowi reformationis in peius. Podniósł również, że wbrew stanowisku organu odwoławczego sprecyzował, że żąda przedłużenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]. Jednocześnie skarżący wyraził pogląd, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie miał obowiązku wskazywania podstawy prawnej swojego żądania, dlatego nie było podstaw do przyjęcia, że wniosek dotknięty był brakami formalnymi. Nie było ponadto - zdaniem skarżącego – podstaw umorzenia postępowania, gdyż w sprawie zachodzą wszelkie pozytywne przesłanki do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie został naruszony zakaz reformationis in peius, gdyż zakaz ten nie działa, jeżeli decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu nie było podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 kpa organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie tylko wówczas, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości jest brak wniosku o wszczęcie postępowania lub cofnięcie takiego wniosku w toku postępowania. W sytuacji, gdy wniosek jest, organ ma obowiązek prowadzić postępowanie i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, chyba że nie znajdzie podstawy prawnej. Takie okoliczności w sprawie niniejszej nie występują. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądanie skarżących był jasno określone, zaś skarżący nie miał obowiązku wskazywania podstawy prawnej swojego żądania. Organ I instancji zrozumiał treść żądania i wszczął postępowanie na podstawie art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie na podstawie tego przepisu toczy się z urzędu lub na wniosek strony. Skoro skarżący wnieśli o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, to organ I instancji prawidłowo uznał, że wnoszą o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa, a w konsekwencji organ ten prawidłowo wydał decyzję merytoryczną rozstrzygającą wniosek. Słuszny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 139 kpa, tj. zakazu reformationis in peius. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skarżący wnosił o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku i organ I instancji wniosek częściowo uwzględnił - organ odwoławczy nie miał zatem podstaw (w świetle art. 139 kpa) do wydania rozstrzygnięcia uchylającego tę decyzję i umarzającego postępowanie, nie wskazując jednocześnie na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego. Podkreślić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 139 kpa można mówić wówczas, gdy zachodzą podstawy nieważności decyzji organu I instancji lub podstawy uchylenia jego decyzji w trybie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy odstępując od zasady reformationis in peius powinien był w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986r., II SA 1500/85 oraz wyroku z dnia 6 lutego 1989r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, Nr 2, poz.71) Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi naruszenie prawa, zaś brak szczegółowego wskazania w decyzji wydanej na niekorzyść strony odwołującej się, że zachodzą okoliczności wyłączające zakaz czyni decyzję organu odwoławczego wadliwą, jako wydaną z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, uchylił ją na podstawie art. 145 § 1pkt.1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.