II SA/Lu 674/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. K. i D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Ponownie rozpatrując sprawę - uwzględniając sugestie zawarte w decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane nakazał E. K. i D. K. rozbiórkę budynku drewnianego, przeznaczonego na zaplecze socjalne przy pracach ogrodniczych, o wymiarach 8,57m x 4,45m i wysokości w kalenicy ok. 3,97m usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W., wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z akt sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...], uchylił w niniejszej sprawie poprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na fakt, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji po zebraniu materiału dowodowego w sprawie na podstawie oględzin dokonanych w dniu [...] r. i oświadczenia pełnomocnika właścicielki ustalił, że budynek został wybudowany w 2013 r. i właściciele nie dysponują dokumentami związanymi z jego budową. Uznał także, że w związku z tym, że budowa przedmiotowego budynku narusza przepisy wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. - to nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwiające legalizację przedmiotowej budowy. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B., (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...] poz. 739 z dnia [...] r.) wynika bowiem, że działka nr [...] znajduje się w obszarze strefy ochrony walorów przestrzeni rolniczej - terenów upraw polowych bez prawa zabudowy ("RP"), na terenie której wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci określonych w planie. Wobec powyższych ustaleń ponownie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego. E. K. i D. K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Wskazali, że E. K. nie brała udziału w oględzinach oraz, że nie miała możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a D. K. nie mógł zapoznać się materiałem zgromadzonym przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przekazanego przez organ I instancji materiału dowodowego, zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia. Organ I instancji zapewnił stronom możliwość udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin. O terminie planowanych na dzień [...] r. oględzin, PINB w L. zawiadomił strony pismem z dnia [...] r., które zostało doręczone E. K. i D. K. z dniu [...] r., o czym świadczą zawarte w aktach sprawy organu I instancji zwrotne potwierdzenia odbioru (k. 80 i k. 79) spełniając tym samym wymogi art. 79 § 1 Kpa, stosownie do którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z protokołu oględzin, ani też z akt sprawy nie wynika, aby informacja o braku możliwości udziału w oględzinach E. K., z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim była organowi I instancji udzielona. Kopia zwolnienia lekarskiego została dołączona dopiero do odwołania. Poza tym wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, organ I instancji stosownie do wymogów art. 10 Kpa, pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. P. to zostało doręczone stronom odwołującym się w dniu [...] r., o czym świadczy zawarte w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Organ odwoławczy ponadto podniósł, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w obowiązującym .miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. działka nr [...] znajduje się w obszarze strefy ochrony walorów przestrzeni rolniczej - terenów upraw polowych bez prawa zabudowy "RP," na terenie której wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci określonych w planie. Zasadnie więc uznał, że w niniejszym przypadku brak jest możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej i działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał E. K. i D. K. rozbiórkę przedmiotowego budynku drewnianego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego E. K. i D. K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejsze sprawie, a także art. 10 § K.p.a., poprzez niezapewnienie E. K. czynnego udziału w oględzinach wyżej wymienionego budynku, a także uniemożliwienie E. K., przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów, jak też ewentualnego zgłoszenia żądań. W uzasadnieniu wskazali, że wbrew temu co twierdzą organy wydające w niniejszej sprawie decyzje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w gminie B. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r.) dopuszczają na działce Nr [...] położonej w miejscowości W., gmina B., lokalizację obiektów niezwiązanych trwale z gruntem o charakterze przenośnym (§ 9 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r.). Jak ustalił organ I instancji przedmiotowy budynek nie jest trwale z gruntem związany ("budynek posadowiony jest na dwunastu trzpieniach betonowych'), w związku z czym, w ocenie skarżących, stanowi budynek, do którego znajdą zastosowanie postanowienia § 9 pkt 3 ww. uchwały. W powyższym zakresie organy wydające zaskarżone decyzje nie poczyniły żadnych ustaleń, opierając się tylko wybiórczo, na piśmie Urzędu Miejskiego w B., zamiast na tekście wyżej wymienionej uchwały. Ponadto w ocenie skarżących organ II instancji kompletnie zbagatelizował okoliczność, iż E. K. nie miała zapewnionego, przez organ I instancji, czynnego udziału w oględzinach budynku dokonanych w dniu [...] r. Organ II instancji mija się z prawdą twierdząc, iż o usprawiedliwionych przyczynach nieobecności E. K. (choroba), podczas oględzin, organ I instancji dowiedział się przy odwołaniu od decyzji. O tym, że E. K. nie może uczestniczyć w oględzinach z powodu choroby, D. K. informował pracowników organu I instancji dokonujących oględzin, i na tę okoliczność przedstawił zwolnienie lekarskie, łącznie z informacją, iż E. K. chciałaby osobiście uczestniczyć w oględzinach, po ustaniu przyczyny usprawiedliwionej jej nieobecności w dniu [...] r. Z kwestią braku zapewnienia, przez organ I instancji, czynnego udziału w oględzinach budynku, łączy się kolejne zagadnienie tj. także uniemożliwienie E. K., przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów, jak też ewentualnego zgłoszenia żądań. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. traktujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, nie zostało doręczone stronie E. K. w dniu [...] r., gdyż pismo to nie zostało przez nią odebrane, tylko przez jej teściową, co świadczy, że doręczenie zostało dokonane niezgodnie z art. 43 K.p.a., gdyż teściowa E. K. nie jest jej domownikiem, ani jej sąsiadem, ani dozorcą domu, w którym E. K. mieszka. Skarżąca do dnia otrzymania decyzji organu II instancji nakazującej rozbiórkę budynku w ogóle nie wiedziała, iż organ I instancji występował do niej z powyższym pismem, stąd to podnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Niewątpliwie jedną z naczelnych zasad każdego postępowania administracyjnego jest to, aby strona miała możliwość wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania o materiałach i dowodach zgromadzonych w tym postępowaniu, w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył powyższą zasadę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna [...] r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę budynku drewnianego, przeznaczonego na zaplecze socjalne przy pracach ogrodniczych, o wymiarach 8,57m x 4,45m i wysokości w kalenicy ok. 3,97m posadowionego na trzepieniach betonowych – niezwiązanych z nimi, wyniesiony ponad poziom terenu, usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W.. Trzeba wyjaśnić, że mając na uwadze charakter obiektu, który został wybudowany przez skarżących, to należy wskazać, że – w ocenie Sądu - nie można uznać, że stanowi on tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia [...] r. ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Ale budynek gospodarczy, nie związany trwale z gruntem, którego art. 29 ustawy Prawo budowlane nie wymienia w katalogu obiektów, które pozwolenia na budowę nie wymagają. Dodatkowo wskazać można, że w myśl art. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przy czym, gdy mówimy o budynku to mamy na myśli obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie wzniesiony przez skarżących w 2013 r. budynek gospodarczy, niepołączony trwale z gruntem, ma wymiary 8,57m x 4,45m, a więc jego powierzchnia wynosi 38,13 m2. A zatem już powierzchnia spornego budynku drewnianego wyznaczyła kierunek postępowania organu. I jak powołane przepisy wskazały, budynek ten wymagał uzyskania - przed jego realizacją - pozwolenia na budowę. W sprawie inwestorzy nie kwestionowali, że o takie pozwolenie nie wystąpili. W przypadku realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (czyli jak w niniejszej sprawie) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć procedurę określoną w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei, możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. I tak, wskazać należy, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...] poz. 739 z dnia [...] r.) wynika, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest drewniany budynek skarżących, znajduje się w obszarze strefy ochrony walorów przestrzeni rolniczej - terenów upraw polowych bez prawa zabudowy ("RP"), na terenie której wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci określonych w planie (Rozdział II "Ogólne zasady zagospodarowania obszarów w strefach polityki przestrzennej", podrozdział III "Strefa ochrony walorów przestrzeni rolniczej", k. 53 akt admin.). Z zapisów planu zawartych w tym rozdziale wynika także, że na terenie dopuszcza się wyjątki od zakazu zabudowy, ale tylko, gdy dotyczy to adaptacji i rozbudowy istniejących siedlisk w granicach działki, kształtowania terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych, zadrzewienia śródpolnych oraz zalesień na zasadach zgodnych z przepisami szczególnymi. Z przytoczonych zapisów planu wynika wprost, że na spornej działce obowiązuje zakaz realizacji jakiekolwiek zabudowy, w tym zabudowy gospodarczej. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, którzy twierdzą, że w sprawie może mieć zastosowanie § 9 pkt 3 ww. uchwały, który usytuowany jest w planie w Rozdziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne". Zgodnie z tym zapisem, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem: 1) obowiązuje dotychczasowy sposób użytkowania z zakazem rozbudowy istniejących obiektów o funkcji sprzecznej z przewidzianą planem 2) dopuszcza się możliwość remontów istniejących obiektów w celu poprawy stanu technicznego obiektu; 3) dopuszcza się lokalizację obiektów nie związanych trwale z gruntem o charakterze przenośnym. Z powyższego jednoznacznie wynika, że dopuszczalne było lokalizowanie obiektów - o których mowa w pkt 3) m.in., na terenie przestrzeni rolniczej – ale, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Plan przewidywał tereny upraw polowych na terenie należących do skarżących i takie zagospodarowanie jego było do czasu wybudowania spornego obiektu. Plan wszedł w życie w 2000 r., a budynek gospodarczy skarżących powstał w 2013 r. Wobec tego po wejściu w życie planu, przepis ten nie ma już do sytuacji skarżących zastosowania, bowiem obiekt na tym terenie powstał po 2000 r. Poza tym kategoryczne brzmienie zapisów planu dotyczące Strefy ochrony walorów przestrzeni rolniczej wskazane powyższej - jednoznacznie wykluczają możliwość zabudowy na terenach RP. Bezspornie zatem przedmiotowy obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co słusznie oceniły organy orzekające w niniejszej sprawie. Wobec powyższego - zdaniem Sądu - organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzone czynności pozwoliły bowiem na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie prawidłowego w ustalonych okolicznościach rozstrzygnięcia. Organy rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy i prawidłowo przeprowadziły jego analizę, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W sposób nie budzący wątpliwości organy przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres niezbędnych ustaleń. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie - zawiadomienie z dnia [...] r. o przeprowadzeniu oględzin w przedmiotowej sprawie w dniu [...] r. oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] r. E. K. odebrała osobiście i w imieniu męża – D. K. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 79 i 80 oraz 91-92 akt admin. organu I instancji). Organ powyższego doręczenia dokonał za pośrednictwem poczty, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w miejscu zamieszkania strony, a więc zgodnie z art. 39 i art. 42 § 1 k.p.a. Do dnia przeprowadzenia oględzin skarżąca nie powiadomiła organ, że nie będzie mogła w nich uczestniczyć, ponadto mąż skarżącej uczestniczący w czynnościach – także tej kwestii w żaden sposób nie podniósł i podpisał protokół z oględzin bez uwag, co świadczy, że w tym momencie nie stanowiło to problemu dla skarżących. Natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez skarżących – jak wynika z akt sprawy (k. 86 i 87 akt admin. organu I instancji) zostało opatrzona odręcznym podpisem "A. K." - teściowa, oraz datą doręczenia [...] r. (w formie stempla), a także stemplami urzędu pocztowego nadawczego i oddawczego. Zawiera więc wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 46 § 1 k.p.a., warunkujące skuteczność doręczenia. Tak wypełniony druk potwierdzenia odbioru ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a więc korzysta z domniemania prawdziwości, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. Za chybiony także należy uznać zarzut skargi odnośnie doręczeń ww. korespondencji teściowej E. K., a matce D. K.. W ocenie Sądu wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 k.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała pod adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz, czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Poza tym co do zasady skuteczne doręczenie w trybie powyższego przepisu następuje wówczas, gdy pod nieobecność adresata w domu, pismo odbiera dorosły domownik, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi, przy czym zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Poza tym analizując treść art. 43 k.p.a. brak jest podstaw, aby twierdzić, że odbierający pismo domownik musi złożyć oświadczenie, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi (por. wyroki NSA: z dnia [...] r. sygn. akt II FSK 1423/10, z dnia [...] r. sygn. akt II OSK 1098/10, z dnia [...] r. sygn. akt I GSK 58/13).. Wobec powyższego podnoszony w odwołaniu i w skardze fakt potwierdzania odbioru przez teściową E. K. części korespondencji kierowanej na domowy adres skarżących małżonków nie stanowił, w ocenie, zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu, o wadliwości doręczenia tej korespondencji (z akt wynika, że oprócz zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, A. K. – teściowa E. K. odebrała także w wcześniej w jej imieniu i jej męża postanowienie z dnia [...] r., nr [...] k. 28-29, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. (k. 24-3-24),.co nigdy nie było przez skarżących kwestionowane). Poza tym okoliczności ważne dla rozstrzygnięcia sprawy, które nie powołała przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżąca i jej mąż mogli podnieść na dalszych etapach postępowania. Reasumując, skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku