II SA/Lu 674/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [....] w przedmiocie nakazania wyposażenia nieruchomości w zbiornik na nieczystości ciekłe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...], znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, dalej: u.c.p.g.), po rozpoznaniu odwołania T. W. i T. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z [...] r., znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy S. nakazującą T. W. i T. S., właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości C. [...] (działka nr [...]), wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., w myśl którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Organ podkreślił, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że właściwy organ ma obowiązek wydania decyzji, o ile zachodzą przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ wyjaśnił następnie, że działka nr [...] położona w miejscowości C. nie jest przyłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej, brak jest na niej również zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, czy też przydomowej oczyszczalni ścieków, a zatem obowiązek wynikający z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie został przez jej właścicieli wykonany. W ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 i 7 u.c.p.g. jest wyłącznie właściciel nieruchomości, której dotyczy prowadzone postępowanie, tj. nieprzyłączonej do sieci kanalizacyjnej, niewyposażonej w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Jednocześnie, jak podkreśliło Kolegium, art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. definiuje pojęcie właściciela, nie ograniczając go jedynie do podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, ale wskazując, że w rozumieniu ustawy właścicielami są także współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Organ wyjaśnił, że bezsprzecznie w dacie wydawania decyzji organu pierwszej instancji i w dacie orzekania przez organ odwoławczy współwłaścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy są T. W. i T. S., co wynika zarówno z postanowienia Sądu Rejonowego w L. - [...] I Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I Ns [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w L. II Wydział Cywilny Odwoławczy z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II Ca [...], których przedmiotem było zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, jak i z faktu, że T. S. jest podmiotem władającym nieruchomością. Wobec tego, jak wskazało Kolegium, pomimo ostatecznego przyznania własności nieruchomości T. W., organ miał obowiązek nakazania wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe obojgu skarżącym. Na poparcie swojej tezy Kolegium przywołało uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 523/13, CBOSA. Decyzję Kolegium zaskarżył T. S., zarzucając naruszenie: przepisów: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 6 i ust. 7 u.c.p.g. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że T. S. jest stroną, ze względu na jego interes prawny; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2018 r., znak. [...] nakazującej skarżącemu wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że Sąd Rejonowy L. - W. w L. z siedzibą w Ś. postanowieniem z 1. r., sygn. akt I Ns [...], dokonał zniesienia współwłasności działki nr [...] poprzez przyznanie jej na wyłączną własność T. W.. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w L. z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt II Ca [...]. Wyjaśnił następnie, że w lipcu 2018 r. ma zamiar opuścić tę nieruchomość i przekazać ją właścicielce T. W.. W tym stanie rzeczy nie może być adresatem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tutejszym Sądem, która miała miejsce [...] listopada 2018 r., uczestniczka T. W. przyłączyła się do skargi i oświadczyła, że zamierza wybudować zbiornik na nieczystości ciekłe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Materialną podstawą obu tych rozstrzygnięć jest cytowany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., z którego wynika obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Adresatami tego obowiązku są właściciele nieruchomości, którymi – w rozumieniu ustawy – są nie tylko podmioty, którym przysługuje prawo własności nieruchomości (właściciele, współwłaściciele), ale również użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). W sprawie bezsporne jest, że działka nr [...], w datach orzekania przez organy obu instancji, nie spełniała warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Zaistniała zatem podstawa do nałożenia określonego tym przepisem obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji funkcjonowało już w obrocie prawnym postanowienie Sądu Rejonowego L. - W. w L. z [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt I Ns [...], mocą którego zniesiono współwłasność działki nr [...] poprzez przyznanie jej na wyłączną własność T. W.. Postanowienie to w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie było jeszcze prawomocne, gdyż T. S. wniósł od niego apelację do Sądu Okręgowego. Organ pierwszej instancji zasadnie zatem skierował nakaz wyposażenia działki nr [...] w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych do ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, w tym do skarżącego, który wówczas tą nieruchomością władał. Do istotnej zmiany stanu prawnego doszło jeszcze przed wniesieniem przez skarżącego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Postanowieniem Sądu Okręgowego w L. z [...] kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II Ca [...], współwłasność działki nr [...] została prawomocnie zniesiona poprzez przyznanie wyłącznej własności tej działki T. W.. Organ drugiej instancji, rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, dostrzegł tę okoliczność, ale uznał, że nie ma to wpływu na wynik sprawy. Organ przyjął, że mimo prawomocnego zniesienia współwłasności nakaz powinien być skierowany również do skarżącego, gdyż – jako władający nieruchomością w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jest on jej właścicielem w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z [...] września 2013 r., sygn. akt II [...] [...], który został wydany w innym stanie prawnym sprawy. Sąd orzekł w tej sprawie, że stronami postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia na właścicieli nieruchomości nakazu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. są nie tylko podmioty mające prawo własności do tej nieruchomości, ale również osoba, która korzysta z tej nieruchomości na podstawie umowy dożywocia. Sąd nie zakwestionował przy tym rozstrzygnięcia organu nakładającego obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych na podmioty dysponujące prawem własności tej nieruchomości. Tezy powołanego wyroku WSA w R. nie mogą być odnoszone do okoliczności rozpoznawanej sprawy, w której - w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący utracił prawo własności działki nr [...] na skutek prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z [...] kwietnia 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II Ca [...]. Sąd dostrzega, że pojęcie właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obejmuje również podmiot władający nieruchomością. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości. Dlatego też osobą władającą nieruchomością jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Do kategorii osób władających nieruchomością należy zaliczyć również dzierżyciela, czyli osobę która faktycznie włada rzeczą "za kogo innego" (art. 338 Kodeksu cywilnego). Określenie w ustawie tak szerokiego kręgu podmiotów zobowiązanych prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisami tej ustawy wszystkich podmiotów mających jakiekolwiek uprawnienia do władania nieruchomością lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość, tak, by w jak najszerszym zakresie zagwarantować wykonanie obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku. Formuła użyta w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. budzi jednak uzasadnione wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i w praktyce. Żaden przepis ustawy nie określa, na rzecz którego z tych podmiotów należy nakładać konkretne obowiązki przewidziane w tej ustawie. Sama ustawa nie wprowadza również – wbrew stanowisku Kolegium – solidarnej odpowiedzialności osób uznanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. za właścicieli nieruchomości. W sytuacji, gdy językowa wykładnia przepisów prawa nie daje racjonalnych, jednoznacznych rezultatów, należy sięgnąć do wykładni celowościowej. Wynik tego rodzaju wykładni nie pozwala zignorować okoliczności utraty przez skarżącego prawa własności działki nr [...] (w toku postępowania sądowego ustalono, że skarżący opuścił działkę [...] lipca 2018 r.) i uzyskania jej wyłącznej własności przez T. W.. Nie sposób, w świetle powyższego, wskazać racjonalnych, celowościowych argumentów, przemawiających za nałożeniem na skarżącego obowiązku wyposażenia działki nr [...] w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków w sytuacji, gdy jeszcze przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej trwale utracił współwłasność tej działki i wykazał wolę opuszczenia jej w terminie do [...] lipca 2018 r. (opuścił działkę [...] lipca 2018 r., co nie jest w sprawie kwestionowane). W sprawach dotyczących obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie krąg adresatów tych obowiązków musi być określany przez organ szczególnie starannie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Jest to istotne w obliczu bardzo szerokiej ustawowej definicji "właściciela" nieruchomości i braku wprowadzenia zasady odpowiedzialności solidarnej. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji, którego obowiązkiem jest rozpoznanie sprawy na nowo, nie zastosował się do powyższych wskazań, co jest istotnym naruszeniem zarówno art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., jak i art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uznając brak podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku wyposażenia działki nr [...] w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, Sąd obowiązany był uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną i zbada istnienie przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., mając na uwadze, że prawo własności działki nr [...] przysługuje wyłącznie T. W.. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.