II SA/Lu 676/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy G. ustalił na wniosek A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości K. D., gm. G., na działkach oznaczonych numerem geodezyjnym 864 i 877. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2 i 4 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. i § 9 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy oraz że rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W sąsiedztwie działki w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zagrodowa, która pozwala na przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy oraz na ustalenie warunków architektoniczno-urbanistycznych. Od decyzji tej K. M. wniósł odwołanie podnosząc wadliwość dołączonych do sprawy map ukazujących błędny obszar działek. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy wynika, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagane przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, iż dołączona do wniosku mapa wykonana została w skali 1:1000 (stan prawny na 2 kwietnia 2009 r.) i nie może ona służyć do celów projektowych. Starostwo Powiatowe w Kraśniku poświadczyło w dnia 10 marca 2009 r. zgodność wymienionej mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 stycznia 2005 r. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został natomiast złożony w dniu 12 marca 2009 r. Z tych względów Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania załączników do wniosku oraz załączników graficznych do decyzji organu pierwszej instancji. Nadto Kolegium podniosło, iż organ ustalający warunki zabudowy nie posiada kompetencji ani do badania posiadanego przez inwestora tytułu prawnego do wskazanej pod inwestycje nieruchomości, ani do ustalania przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami. Z tych względów brak porozumienia co do przebiegu granicy nie ma wpływu na legalność decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wniósł K. M., podnosząc, iż mapa dołączona do akt jest nieprawidłowa, a oznaczone czerwoną linią granice działki budowlanej wnioskodawcy naruszają jego prawo własności, ponieważ są nakreślone na działce skarżącego około 2,5 m wzdłuż całej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1 ustawy). Stosownie do przepisu art. 64 ustawy, do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy, dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1). Wniosek ten powinien czynić zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, wnioskodawca dołączył do wniosku kopię mapy w skali 1:1000, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a jej zgodność z oryginałem poświadczyło w dniu 12 marca 2009 r. Starostwo Powiatowe w Kraśniku. Wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 został zatem spełniony. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Treść decyzji o warunkach zabudowy powinna zawierać elementy określone w mającym odpowiednie zastosowanie przepisie art. 54 ustawy, czyli powinna określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Analiza ta wykazała, że realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna. Organ dokonał także wymaganego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Wydana w wyniku tego postępowania decyzja zawiera elementy wskazane w art. 54 ustawy. Podkreślić należy, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy). Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie kwestionuje ustaleń poczynionych przez organy obu instancji dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, koncentrując swoje zarzuty jedynie na tym, iż dołączona do akt postępowania mapa jest nieprawidłowa, gdyż naniesione na niej granice działki inwestora naruszają jego prawo własności. Odnosząc się do tych zarzutów, należy wskazać, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ administracji możliwości lokalizacji danej inwestycji (obiektu budowlanego, budowli, itd.) na danym terenie. Celem postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest jedynie ocena dopuszczalności zmian w istniejącym na danym terenie ładzie przestrzennym, jakie wynikną z ewentualnego wykonania przedsięwzięcia. Rola organu polega zatem wyłącznie na czuwaniu nad zachowaniem ładu urbanistycznego, wyrażającego się w kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 roku, sygn. akt II OSK 997/06, LEX nr 355295). Od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy odróżnić trzeba postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oba postępowania regulują wprawdzie w szerokim znaczeniu proces inwestycyjny, lecz sens każdego z nich jest odmienny. Pierwsze postępowanie określa bowiem jedynie rodzaj przedsięwzięcia, jaki można potencjalnie zrealizować na danym obszarze, natomiast jego konkretyzacja następuje dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestor musi wtedy przedstawić stosowny projekt, określający m.in. usytuowanie obiektu oraz wykazać swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych tejże ochronie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1043/08 – niepubl.). Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, to tym samym, co należy szczególnie podkreślić, nie ma ona żadnego wpływu na sytuację prawną nieruchomości objętej wnioskiem, ani nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 ustawy), którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja, ani tym bardziej weryfikować sporów dotyczących przebiegu granic tej nieruchomości. Decyzja ta nie przesądza także o usytuowaniu obiektu na działce objętej wnioskiem, wskazuje bowiem jedynie nieprzekraczalne linie zabudowy. Określenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinno być dokonane, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Ponownie podkreślić należy, że znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza wszystkie wskazane powyżej wymagania spełnia. Również jej aktualność nie rodzi żadnych wątpliwości, organy administracji nie miały zatem podstaw do jej zakwestionowania. Nie mogły również w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozpatrywać zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości danych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ewentualna korekta danych geodezyjno-kartograficznych dokonana być może tylko we właściwym trybie. Również spór o przebieg granicy podlega rozpoznaniu w innym trybie. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skonkretyzowane zostanie usytuowanie planowanej inwestycji na działce i rozważane będą zarzuty dotyczące odległości obiektu od granic nieruchomości sąsiedniej. Z tych względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).