II SA/Lu 678/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Sprawa dotyczy wniosku Z. W. z dnia 7 lutego 2007 r., który po raz kolejny został rozpoznany przez organy pomocy społecznej, w związku z uchyleniem, poprzedniej decyzji SKO z dnia 18 maja 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika OPS z dnia 2 kwietnia 2007 r. w tej sprawie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r., II SA/Lu 549/07. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę wskazał, że odwołanie wnioskodawcy z dnia 24 lipca 2009 r., nie zasługuje na uwzględnienie. W odwołaniu strona zarzuciła organowi pomocy społecznej naruszenie art. 110 ust. 7 i art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wójt nie udzielił upoważnienia Kierownikowi OPS w N. B. Ś. Odwołujący podniósł także, że OPS nie przeprowadził wywiadu rodzinnego zgodnie z prawem w ciągu 14 dni, a informacje uzyskane w jego trakcie zostały zebrane z naruszeniem § 2 ust. 1 rozporządzenia z 19.04.2005, w związku z tym nie stanowią dowodu w sprawie. W jego ocenie działania OPS naruszają prawo. Wymienione w decyzji inne świadczenia oraz notatki służbowe nie mają znaczenia w sprawie. Wnioskodawca podniósł także, że nie ustalono sytuacji nadzwyczajnej, a dochód w styczniu 2007 r. wynosił 375,00 zł. Zwrócił się poza tym o przyznanie zasiłku okresowego w wys. 400,00 zł miesięcznie od lutego 2007 r. do maja 2008 r. oraz o przyznanie 38,00 zł na zakup (lub oddanie pożyczki) lekarstw wymienionych w receptach oraz o wyłączenie z prowadzenia sprawy ośmiu członków Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy uznając, że organ ten wydał prawidłową decyzję, a rozstrzygnięcie zostało właściwie uzasadnione. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie zgromadzonego materiału (relacji wnioskodawcy i jego pism składanych w OPS), iż otrzymuje on świadczenie rentowe w kwocie 591,34 zł (przyznanej na podstawie orzeczenie lekarza Orzecznika ZUS w L. n stałe), prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie sądu o separacji z żoną, z którą mieszka w tym samym budynku, ale nie może liczyć na jej pomoc, zajmuje w domu kuchnię i pokój, zaś przedpokój i łazienka są wspólne. Strona ma zajęte wierzytelności z tytułu potrąceń komorniczych. Poza tym wskazano, że Z. W. posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. zgodnie z którym został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyną niepełnosprawności P (choroba psychiczna). Organy obu instancji podniosły, że w przypadku Z. W. współdziałanie z organem pomocy społecznej przybiera szczególną postać, z uwagi na jego stan zdrowia i sprowadza się jedynie do prowadzenia korespondencji. Działania organu wobec braku woli współpracy u wnioskodawcy, jego żony i opiekunki nie doprowadziły do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, mimo skutecznego powiadomienia wnioskodawcy o ich terminie. W aktach sprawy znajduje się pismo Z. W. z dnia 6 maja 2009 r., w którym przedstawił wydatki, jakie ponosi na utrzymanie, ale nie dołączył dowodów wpłat, o czym był informowany w pismach, jednakże w ogólnej ocenie sytuacji bytowej Ośrodek uwzględnił podane wydatki. Organ poddał w wątpliwość, czy rzeczywiście Z. W. prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe, bowiem z informacji uzyskanych od osób widujących go wynika, że wspólnie z żoną jeżdżą do L. na zakupy własnym samochodem, są widywani w N., na cmentarzu i na posesji, jednakże trudno jest Ośrodkowi ustalić jaki jest stan faktyczny w tej materii, z uwagi na brak jakiejkolwiek współpracy ze skarżącym. Ponadto organ, na podstawie różnych źródeł informacji, ustalił, że Z. W. porusza się samodzielnie, jeździ samochodem (bez opieki osób drugich). Potrafi nawiązać kontakty z ludźmi, samodzielnie robić zakupy, chodzić do ośrodka zdrowia, dbać o higienę osobistą i wygląd zewnętrzny. Dochód Z. W. w styczniu 2007 r. przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i przekraczał je cały czas do chwili obecnej. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organ może przyznać specjalny zasiłek celowy osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, ale stosowanie tego przepisu ograniczone jest do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zdaniem organu, w omawianej sprawie, nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności warunkujące przyznanie tego rodzaju świadczenia. Odmawiając pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego wzięto pod uwagę fakt, że oprócz własnego świadczenia skarżącego w postaci renty ,Ośrodek Pomocy Społecznej wypłaca mu każdego miesiąca zasiłek w kwocie 200,00 zł, przyznany do końca grudnia 2009 r. Łączny jego dochód wynosi więc 791,34 zł miesięcznie. Ponadto co miesiąc Ośrodek Pomocy Społecznej ponosi koszty wysokości ok. 1500 zł za przyznane skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego, zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 272/07). Poza tym, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego specjalnego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z dnia l sierpnia 2006 r. sygn. akt. I SAlWa 1025/06). Art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05). Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i nie jest w stanie spełnić wszystkich oczekiwań osób potrzebujących pomocy, zaś priorytetem jest niesienie pomocy osobom nie posiadającym dochodu i posiadającym dochód poniżej kryterium dochodowego, czy też udzielanie pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych. Prezes SKO ustosunkowując się do wniosku Z. W. zawartego w odwołaniu o wyłączenie od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismem z dnia 11 września 2009 r. odmówił wyłączenia wskazanych we wniosku członków etatowych SKO od udziału w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Poza tym skarżący kwestionuje kompetencje pracowników OPS w N. i SKO, do rozstrzygania spraw z zakresu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe kryterium kontroli, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić jako nie zasługującą na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Podstawą jej wydania był art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz.728 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Trzeba pamiętać, że przyznanie takiego zasiłku następuje w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Oznacza ono przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Ocena legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002r., SA/Sz 2548/00, niepubl.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wyczerpującym - na miarę możliwości organu, biorąc pod uwagę trudną współpracę ze skarżącym - postępowaniem dowodowym. Podjęto próby skontaktowania się ze skarżącym w celu uaktualnienia wywiadu środowiskowego (w dniu 16 czerwca 2009 r. i 1 lipca 2009 r.). Uzyskano informacje na temat jego aktualnej sytuacji życiowej i potrzeb z wszelkich pism skarżącego i znanych organowi z urzędu orzeczeń lekarskich, potwierdzających jego umiarkowany stopień niepełnosprawności. W ocenie Sądu zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji, nie przekroczyły granic przysługującego im uznania administracyjnego odmawiając przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. W stanie faktycznym sprawy organy obu instancji zasadnie uznały bowiem, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, gdyż jego dochód wynosi 791,34 zł. Dochód ten prawidłowo został wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy. Ponadto - co również istotne - udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego uzależnione jest także od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia sprawy Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 41 ustawy. Dokonały one analizy sytuacji materialnej i życiowej rodziny skarżącego i słusznie przyjęły, że oceniając możliwość przyznania Z. W. zasiłku specjalnego celowego należy mieć na względzie fakt, że uzyskuje on stały dochód (z tytułu otrzymywanej renty) przekraczający obowiązujące kryterium dochodowe, i jednocześnie otrzymuje zasiłek w kwocie 200,00 zł, przyznany do końca grudnia 2009 r. Łączny jego dochód wynosi zatem 791,34 zł miesięcznie. Trzeba tutaj mieć na względzie także cele pomocy społecznej określone przepisami ustawy, na które powoływały się także organy administracyjne. Zważyć bowiem należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Należy także podkreślić istotną - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie treść art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sąd w pełni podziela orzecznictwo sądów administracyjnych przywołane przez organ administracji. W ocenie Sądu w pełni odpowiada ono stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy jednoznacznie wyjaśniając sens, istotę i charakter świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. wskazującej, iż w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej, organy administracji publicznej winny w uzasadnieniu decyzji podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota jest rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby, oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe, należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej okoliczności te nie mają istotnego znaczenia. Przedmiotem rozważań organów była bowiem kwestia możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego wobec bezspornego przekroczenia kryterium dochodowego. Organy prawidłowo uznały zaś, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy i swoje stanowisko w tym względzie przekonywująco umotywowały. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.