II SA/Lu 679/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] po rozpoznaniu wniosku K. K. i I. K. w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym D.-P., oznaczonych jako działki nr [...] - umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wójt Gminy D. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...] i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w K.. Wnioskiem z dnia [...] r. K. K. i I. K. wystąpili o wydanie postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Do wniosku pełnomocnik wnioskodawców dołączył wystawioną i zapłaconą fakturę nr [...]/15. Organ podniósł, iż możliwość orzeczenia o kosztach rozgraniczenia istnieje wówczas, gdy koszty takie zostały wyłożone przez organ administracji publicznej. W badanej sprawie natomiast koszty działania geodety uprawnionego zostały poniesione przez wnioskodawców. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów pomiędzy stronami. K. K. i I. K. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucili mu: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 262 § 2 K.p.a. i art. 264 § 1 K.p.a polegające na nie wydaniu postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego oraz ustaleniu, iż powyższe koszty obciążają strony po połowie; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6-8 K.p.a., poprzez nieprzestrzeganie przez organ przepisów prawa w przedmiocie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących wyboru uprawnionego geodety, przerzucanie na stronę (wnioskodawcę) przez organ znalezienia geodety, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego poniesienia przez wnioskodawcę całości kosztów wynagrodzenia upoważnionego geodety; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 152 K.c., poprzez niezastosowanie tego przepisu a w konsekwencji nieustalenie, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości powinny ponosić obie strony po połowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ powołując się na art. 262 § 1 K.p.a., w zw. z art. 263 § 1 K.p.a., oraz art. 264 § 1 K.p.a. wskazał, że można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej oraz obciążyć strony kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ. Natomiast organ administracji publicznej nie jest upoważniony do orzekania o kosztach postępowania, jeżeli kosztów tych nie wydatkował. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że poniesienie przez jedną ze stron kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego nie daje podstaw, aby to organ administracji publicznej rozstrzygał o zwrocie kosztów postępowania pomiędzy stronami. Organ wyjaśnił, że w badanej sprawie, wynagrodzenie geodety wykonującego czynności rozgraniczeniowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. znak [...] zostało uiszczone przez K. K., na podstawie wystawionej na niego przez geodetę P. M. faktury nr [...]/15 na kwotę [...]zł. W tym stanie rzeczy, nie można – w ocenie Kolegium - uznać, iż organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, tj. Wójt Gminy D. poniósł koszty postępowania (wydatkował środki finansowe na wynagrodzenie wskazanego przez siebie geodety), a skoro tak, to organ ten nie mógł orzec o ich wysokości i osobach zobowiązanych do ich poniesienia. Wobec tego, skoro koszt niejako nie powstał, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 264 § 1 K.p.a. K. K. i I. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. 1. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 262 § 2 K.p.a. i art. 264 § 1 K.p.a. polegające na nie wydaniu postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego oraz ustaleniu, iż powyższe koszty obciążają obie strony po połowie; b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-8, K.p.a., poprzez nieprzestrzeganie przez organ przepisów prawa w przedmiocie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących wyboru uprawnionego geodety, przerzucenie na stronę (wnioskodawcę) przez organ znalezienia geodety co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego poniesienia przez wnioskodawcę całości kosztów wynagrodzenia upoważnionego geodety; c) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 152 K.c., poprzez niezastosowanie tego przepisu a w konsekwencji nieustalenie, iż koszty postępowania rozgraniczenia nieruchomości powinny ponosić obie strony po połowie; d) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie zebrał bowiem i nie rozpatrzył pełnego materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie dokonał analizy zasadności obciążenia strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego i nie odniósł się merytorycznie do zarzutów strony przez co naruszył zasadę, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że koszty związane z przeprowadzonymi czynnościami rozgraniczeniowymi zostały poniesione przez nich w ramach postępowania wszczętego na mocy postanowienia Sekretarza Gminy działającego z upoważnienia Wójta Gminy D., które następnie decyzją Wójta Gminy D. zostało umorzone. Kolegium w uzasadnieniu swojego postanowienia nie odniosło się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, a to na sposób postępowania Wójta Gminy D., który to niejako narzucił obowiązek znalezienia geodety przez skarżących a następnie pokrycia przez nich kosztów wynagrodzenia wykonania operatu geodezyjnego co ewidentnie wskazuje na poczucie braku zaufania obywateli do organu administracyjnego. Zdaniem skarżących, powstałe koszty rozgraniczenia nieruchomości są wyłącznie następstwem celowych i poniesionych w ramach rzeczowej potrzeby czynności podmiotu działającego w oparciu o upoważnienie udzielone przez organ administracji publicznej i jako takie stanowią koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący podnieśli, że nie zawierali w tym zakresie żadnych umów cywilnoprawnych, które określałyby ewentualną wysokość należnego wynagrodzenia tudzież zakres czynności, do których wykonania zobowiązany byłby wyznaczony mocą postanowienia organu administracji publicznej geodeta. Poniesione przez skarżących obciążenie finansowe zostało uiszczone w celu uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego w ramach toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym stanowią jego koszt. Niewątpliwie koszty udziału geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym winna ponosić gmina, albowiem to wójt (burmistrz, prezydent) upoważnia geodetę uprawnionego do dokonania czynności rozgraniczenia i to między wójtem a geodetą nawiązuje się określony stosunek prawny. Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że koszty postępowania rozgraniczeniowego winny obciążać obie strony po połowie. Poza tym przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem nie można z nich wywieść twierdzenia, iż koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie, jak również żądania uiszczenia przez stronę (nawet wnioskodawcę postępowania) przewidywanych kosztów z góry, pod rygorem zwrotu podania lub zaniechania czynności uzależnionej od opłaty. W szczególności, mając na względzie treść art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., organ powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, zatem i zauważać korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia, zwłaszcza w sytuacji gdy rozgraniczenie dotyczy gruntów prywatnych i trudno się spodziewać, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu. Oznacza to, iż inicjator postępowania zawsze będzie tym, który wywołał postępowanie rozgraniczeniowe i swoimi działaniem przyczynił się do jego przeprowadzenia, niezależnie od tego czy pozostali uczestniczy rozgraniczenia byli rozgraniczeniem czy też nie zainteresowani. Reasumując skarżący podnieśli, że w świetle wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza biorąc pod uwagę wadliwość postępowania organu tj. Wójta Gminy D., który przerzucił na skarżących obowiązek "znalezienia" geodety oraz w całości pokrycia kosztów wykonania operatu, obowiązek żądania skarżących, aby organ wydał postanowienie, że koszty postępowania obciążają obydwie strony, jest jak najbardziej uzasadnione, gdyż koszty poniesione przez skarżących są udokumentowane i mają związek z przedmiotem niniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] r. umarzające postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu art. 1 ustawy z dnia [...] roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że problematyka rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia [...] r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) oraz w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Według zaś art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który stosownie do art. 31 ust. 4, w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nakłania strony do zawarcia ugody, która posiada moc ugody sądowej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D. umorzył postepowanie odnośnie rozgraniczenia działki nr [...] z działka sąsiednią nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w K.. W czasie rozprawy rozgraniczeniowej nie doszło do ugody między stronami, spór – jak wskazali skarżący – istnieje nadal. Postępowanie toczyło się na wniosek skarżących z udziałem właściciela nieruchomości sąsiedniej. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wystąpili do Wójta Gminy D. o wydanie na podstawie art. 262 § 1 w zw. z art. 264 K.p.a. postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, poprzez ustalenie, że koszty te obciążają po połowie obu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jako dowód przedłożyli fakturę nr [...]/05/15 za dokonanie rozgraniczenia wykonane przez uprawnionego geodetę i wskazując, że koszty te w całości zostały poniesione przez nich. Zauważyć tutaj należy, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również w kodeksie cywilnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji do orzekania, w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, o rozliczeniu jego kosztów, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 K.p.a., na który powołały się strony we wniosku. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Jak to już wyżej wskazano, czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta, z tym że w myśl art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to geodeta upoważniony przez organ. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi (wyznaczenie uprawnionego geodety). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że w toku postępowania rozgraniczeniowego skarżący ponieśli koszty związane z wynagrodzeniem uprawnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego organ nie powołał. Zagadnieniem, które przyszło Sądowi rozstrzygnąć jest zatem możliwość wydania przez organ właściwy w przedmiocie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w trybie przepisów Działu IX K.p.a.- "Opłaty i koszty postępowania", postanowienia w przedmiocie kosztów w sytuacji, gdy koszty te nie zostały poniesione przez organ i to nie organ, lecz strona decydowała o ich wysokości ustalając z geodetą wysokość wynagrodzenia za czynności wykonane w tym postępowaniu. Zakres czynności postępowania, od którego m.in. uzależniona jest wysokość jego kosztów, określa z urzędu organ prowadzący postępowanie mając na uwadze treść art. 77 § 1 K.p.a., jak i przepisy odrębne nakazujące wykonanie odpowiednich czynności procesowych (np. ustalenie przebiegu granic, sporządzenie map itp.). To organ wskazuje, jakie koszty w związku z prowadzonym postępowaniem winna ponosić strona, wskazując np. okoliczności dowodzące zawinienia. Nie jest w tej sytuacji dopuszczalne, by o kosztach decydowała strona inicjująca postępowanie, jak to miało miejsce w tej sprawie, działając przez fakty dokonane i domagając się rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. II SA/Gd [...], iż procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 K.p.a.). W tej sytuacji, skoro organ nie poniósł żadnych kosztów powołania geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie wystąpiła konieczność zwrotu tych kosztów, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków skarżących, którzy w tej materii nie działali na zlecenie organu. W związku z tym należy wskazać, że organy prawidłowo uznały kwestie kosztów postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe i umorzyły postępowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.