II SA/Lu 68/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal (spr.), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant referent Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 r. sprawy ze skargi Starosty na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego przez Starostę , które nie podlegają wykonaniu w tym zakresie – do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. - wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych lub ich części i art. 104 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Staroście – jako przedstawicielowi Skarbu Państwa oraz Z.M., A.N., A.K., M.M., S.M. i A.P. – wykonanie rozbiórki nie użytkowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w terminie od dnia 5 listopada 2002 r. do 30 kwietnia 2003 r. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że na wyżej wymienionych działkach położonych w R. znajduje się nie użytkowany drewniany budynek mieszkalny grożący zawaleniem ze względu na ogólny stan techniczny. Konieczność rozbiórki uzasadniono dodatkowo lokalizacją budynku /bezpośrednio usytuowanego przy chodniku/ oraz stanem technicznym /ocenianym jako zły/ stwarzającym zagrożenie dla ludzi i mienia. Po rozpatrzeniu odwołania Starosty, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na działkach Nr [...] – należącej do A.K., M.M., S.M., Z.M. i A.N. jako współwłaścicieli, Nr [...] – stanowiącej własność A.P. i Nr [...] – będącej własnością Skarbu Państwa, położonych w R., usytuowany jest nie użytkowany budynek mieszkalny, przygotowany do rozbiórki, o złym stanie technicznym grożącym zawaleniem. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty – podnoszone w odwołaniu przez Starostę twierdzącego, że nieruchomość wskazywana jako należąca do Skarbu Państwa stała się z mocy prawa własnością Gminy a zatem ona powinna uczestniczyć w postępowaniu i być podmiotem zaskarżonej decyzji – są niezasadne. Biorąc pod uwagę, że działki Nr [...] i Nr [...] położone są na terenie zwartej zabudowy mieszkaniowej – wykluczającej możliwość stosowania przepisów art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603/ oraz uwzględniając fakt, że do stanowiących /nadal/ własność Skarbu Państwa nieruchomości, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543/, a w szczególności przepis art. 11 ust. 1 tejże ustawy, określający starostę jako organ reprezentujący Skarb Państwa i wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, organ II instancji nie uwzględnił argumentów skarżącego. Za słusznością rozstrzygnięcia – w ocenie organu odwoławczego – przemawiał ponadto przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniający obowiązki starosty w zakresie gospodarowania majątkiem, w tym między innymi obowiązek zabezpieczenia nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta zarzucił, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. Nr 32, poz. 191/, na podstawie którego mienie ogólnonarodowe /państwowe/ należące do rad narodowych stopnia podstawowego stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminy z mocy samego prawa. Zarzucił ponadto, że decyzja narusza art. art. 9, 10, 28 i 29 kpa z uwagi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału Gminy jako strony, będącej właścicielem nieruchomości na podstawie powoływanego art. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. WINB wnosił o jej oddalenie, zwracając uwagę na okoliczność, że do czasu wydania przez Wojewodę decyzji o skomunalizowaniu działek Nr [...] i Nr [...] – na wniosek Gminy, właścicielem tych działek jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wprawdzie skarżący nie podnosi zarzutu naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji, jednakże Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, stwierdza, że zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej nałożenia na Starostę obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – w tym zakresie są wadliwe. Wydano je z naruszeniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm./, stanowiącym, że jeżeli nie użytkowany lub nie wykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich ukończenia. Orzekające w sprawie organy pomijają kwestię, że wskazany przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego upoważnia do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego tylko na właściciela /lub zarządcę/, który uprawniony jest do oceny i analizy ekonomicznego aspektu opłacalności remontu czy też odbudowy. Zagadnienia tego nie wyjaśniono w trakcie postępowania jak też nie ustalono kryteriów, na podstawie których przymiot strony przyznano skarżącemu Staroście. Wydając decyzję organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił ostatecznie, kto jest właścicielem działki Nr [...] /Skarb Państwa czy Gmina /. Nie wyjaśnił również czy właściciel przewiduje przeprowadzenie odbudowy czy też remontu budynku mieszkalnego w celu przywrócenia tego budynku do stanu technicznego umożliwiającego wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, kto jest właścicielem tej działki oraz czy właściciel nosi się z zamiarem odbudowy lub remontu budynku było obowiązkiem orzekającego w tej sprawie organu. Ustawowy obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania wynikał wprost z powołanego art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki obowiązek przewidywało również rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych i ich części /Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47/. Zgodnie z § 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, przed wydaniem decyzji o rozbiórce, o której mowa w art. 67 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania lub odbudowy, dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w miarę potrzeby nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu oraz przeprowadza rozprawę z udziałem właściciela lub zarządcy. W analizowanej sprawie rozbiórki budynku zauważalny jest brak konsekwencji w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który początkowo traktował Gminę jako stronę w tym postępowaniu. Dowodzi tego pismo Nr [...] z dnia [...] r. kierowane do wymienionych w nim osób, w tym do Urzędu Gminy, zawiadamiające o terminie rozprawy administracyjnej przewidzianej na dzień 18 września 2002 r. w sprawie budynku mieszkalnego, położonego na działce Nr [...] przy ul. [...] w R. Celem zawiadomienia było uzgodnienie i podjęcie stosownych działań zmierzających do dokonania rozbiórki omawianego budynku. Jako podstawę prawną zawiadomienia Gminy o planowanej rozprawie organ podał art. 89 kpa, art. 67 Prawa budowlanego oraz § 2 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 18 września 2002 r., przedstawicielka Skarbu Państwa podnosiła znamienną okoliczność, że w zbiorach ewidencyjnych działki Nr [...] brak jest dokumentu własności. Pomimo to organ I instancji przyjął, iż dane wynikające z rejestru gruntów są wystarczające do ustalenia, że właścicielem działki Nr [...] na której posadowiono część przedmiotowego budynku jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę. Według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r., Gmina była właścicielem działki Nr [...] oraz działki Nr [...], natomiast Skarb Państwa – PFZ właścicielem działek Nr [...] i Nr [...]. Ostateczne ustalenie w trakcie postępowania administracyjnego, kto jest właścicielem nieruchomości /działki Nr [...]/ nie tylko na podstawie wypisu z rejestru gruntów, stanowić mogło podstawę do działań zmierzających do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji zobowiązującej do przeprowadzenia rozbiórki budynku w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Również organ odwoławczy nie rozważył do końca problemu właściwego ustalenia właściciela działki Nr [...] chociaż w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Starosta podnosił zagadnienie uwzględnienia art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. Nr 32, poz. 191 z 1990 r. ze zm./, na mocy którego mienie ogólnonarodowe /państwowe/ należące do rad narodowych stopnia podstawowego, stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminy z mocy samego prawa. Zagadnienie to powinno być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który był uprawniony do zbadania kwestii czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 ymienionej ustawy, skutkujące nabyciem mienia przez Gminę, pomimo, że do czasu wydania decyzji przez organ I instancji sprawy tej nie rozstrzygnięto decyzją o komunalizacji mienia. W tej sytuacji należy stwierdzić, że decyzje orzekających w sprawie organów wydane zostały z obrazą art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym podkreślić, iż udziału Gminy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbiórki przedmiotowego budynku nie wykluczono i nie uzasadniono brakiem decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającej nabycie nieruchomości – działki Nr [...]przez Gminę Stosownie do art. 18 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, Wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania – w zakresie unormowanym ustawą. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono deklaratoryjny charakter decyzji wydawanych przez Wojewodę. W wyroku z dnia 20 października 1992 r. SA/Kr 1461/92 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia komunalnego ma charakter deklaratoryjny /art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm./, przy czym zawiera ona także element konstytutywny, gdyż gmina może dysponować mieniem z chwilą wydania decyzji przez Wojewodę. W rozpoznawanej sprawie, nie chodziło o dysponowanie mieniem w rozumieniu prawa cywilnego przez Gminę R., ale o ustalenie w sposób prawidłowy czy gmina może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wyrokiem z dnia 10 marca 1994 r. I SA/790/93 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż decyzje administracyjne przewidziane w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. Nr 32, poz. 191/ mają charakter deklaratoryjny i stwierdzający nabycie ściśle określonego mienia z mocy prawa przez właściwą gminę. Argument organu odwoławczego podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zarzuty Starosty twierdzącego o celowości udziału Gminy w postępowaniu w sprawie rozbiórki budynku – nie są zasadne – wymagał szerszego uzasadnienia w świetle prezentowanych poglądów na temat charakteru decyzji komunalizacyjnych. Organ odwoławczy – problem braku decyzji wojewody stwierdzającej nabycie mienia przez Gminę podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę. W nawiązaniu do zasygnalizowanego przez organ problemu braku decyzji komunalizacyjnej, należy przytoczyć pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1991 r. SA/Wr 44/91 /ONSA 1991/1 poz. 29/, zgodnie z którym: 1/ o tym, jakie składniki mienia ogólnonarodowego stają się mieniem gmin, przesądza prawomocna decyzja wojewody, stwierdzającego nabycie tego mienia bądź to z mocy prawa /deklaratoryjna/, bądź to na skutek przekazania /konstytutywna/; 2/ kwestionowanie przejścia mienia na własność gminy możliwe jest zarówno w toku procedury inwentaryzacyjnej, jak i po wydaniu decyzji przez wojewodą. Mając na uwadze powyższe orzeczenie Sądu, zawierające pogląd, który uzasadniałby argument organu odwoławczego, że do czasu wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie mienia przez Gminę, nie może ona być podmiotem decyzji zobowiązującej do wykonania określonych czynności, należy stwierdzić, iż problem ewentualnego nałożenia na Gminę konkretnych obowiązków z zakresu prawa administracyjnego powinien być jednoznacznie rozstrzygnięty na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji i odpowiednio uzasadniony. Niestety tego zagadnienia właściwie nie wyjaśniono. Pomocna w ocenie stanu faktycznego tej sprawy byłaby uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. /Dz.U. Nr 18, poz. 69/ dotycząca powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, zawierająca poniższe tezy: 1. Mienie ogólnonarodowe /państwowe/ należące do rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie stało się mieniem komunalnym, Jeżeli zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy składniki tego mienia w dniu wejścia w życie tej ustawy, to jest 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości kierowników urzędów rejonowych wymienionych w art. 36 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. Nr 21 poz. 123 ze zm./ oraz w art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm./, chyba, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów rejonowych /Dz.U. Nr 54 poz. 316 ze zm./ składniki te przestały służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. 2. Niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o którym jest mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymienionej w pkt 1 uchwały, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w częściach ułamkowych odpowiadających wykonywanym przez nie zadaniom. Wysokość udziałów określa wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Należy zwrócić uwagę, na marginesie powyższych rozważań na kwestię charakteru prawnego nabycia przez gminę mienia. W doktrynie przyjęto, że nabycie mienia ma charakter pochodny i zakres nabytych praw uzależniony jest od uprawnień przysługujących osobom wymienionym w art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Skarbowi Państwa lub państwowym osobom prawnym/. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane bez wyjaśnienia okoliczności – niezbędnych do prawidłowego zastosowania przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym z naruszeniem przepisu prawa materialnego. Z tych względów wyżej wymienione decyzje jako wadliwe w części dotyczącej nałożenia na Starostę obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego podlegały eliminacji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze należało zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą nią w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na skarżącego zakwestionowanego obowiązku, uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 wyżej wymienionej ustawy. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania znajduje podstawę w art. 200 tejże ustawy.