II SA/Lu 682/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz Z. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, ponownym rozpatrzeniu sprawy Z. G. umorzył na wniosek strony postępowanie odwoławcze w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, że Z. G. wystąpił z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich w związku z pobytem w obozie w Z. oraz przymusowym wynarodowieniem, tj. z tytułów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371). Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu odmówił wnioskodawcy przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu odebrania rodzicom w celu poddania eksterminacji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie II SA/Lu 618/97 skargę strony na powyższe decyzje oddalił. Decyzją z dnia [...] r. wydaną w trybie art. 154 §§ 1 i 2 kpa Kierownik Urzędu odmówił stronie zmiany decyzji własnej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 571/04) uchylił decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] r. nakazując organowi administracji kontynuowanie postępowania w przedmiocie wniosku strony m.in. dla wyjaśnienia rozbieżności w materiale dowodowym. W dniu 16 maja 2005 r. do Urzędu wpłynęło pismo Z. G. zatytułowane: ZAWIADOMIENIE o rezygnacji z dalszego dochodzenia o uprawnienia kombatanckie. W piśmie tym zainteresowany wskazał, że rezygnuje z dalszego dochodzenia uprawnień kombatanckich. Zdaniem organu orzekającego wskazane powyżej pismo Z. G. należy uznać ca cofnięcie odwołania będące zarazem wnioskiem o umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego złożeniem przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] r. Pismo nie zawiera wprawdzie wyraźnego żądania umorzenia postępowania wyrażonego słowami, np. żądam umorzenia postępowania, ale analiza jego treści nie budzi wątpliwości co do tego, że intencją strony jest zakończenie postępowania odwoławczego bez wydawania decyzji merytorycznej. Należy także wyjaśnić, że ze względu na uchylenie przez sąd administracyjny jedynie decyzji z dnia [...]. na obecnym etapie postępowania aktualne byłoby właśnie rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 105 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że: organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie, postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz, gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Art. 137 kpa stanowi, że: strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Art. 138 § 1 pkt 3 kpa stanowi, że jedną z decyzji jaką władny jest wydać organ odwoławczy jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z analizy treści wskazanych przepisów wynika, że umorzenie postępowania jest fakultatywne, to znaczy, że organ może (ale nie musi) umorzyć postępowanie oraz, że przed wydaniem rozstrzygnięcia obowiązany jest zbadać pozytywne i negatywne przesłanki umorzenia wskazane w art. 137 kpa. Cofnięcie skargi i wniosek strony o umorzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie może zostać uwzględniony. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach (...) o przyznaniu uprawnień kombatanckich orzeka Kierownik Urzędu lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że to w gestii strony leży zainicjowanie postępowania w przedmiocie przyznania uprawnień. Po wszczęciu postępowania strona ma prawo podtrzymywać swój wniosek, przedstawiać dowody na jego poparcie – innymi słowy czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Strona może również zachowywać się biernie składając inicjatywę procesową w ręce organu, względnie uznać, że postępowanie powinno zostać zakończone bez wydania decyzji merytorycznej, bowiem utraciła ona interes w ubieganiu się o uprawnienia kombatanckie. Żądanie umorzenia postępowania może być zgłoszone zarówno w toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji (art. 105 § 2 kpa), jak również w toku postępowania odwoławczego (art. 137 kpa). Złożenie przez stronę deklaracji, że rezygnuje ona z ubiegania się o uprawnienia kombatanckie stanowi niewątpliwie cofnięcie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) prowadzące w konsekwencji do umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie organu cofnięcie środka zaskarżenia i umorzenie postępowania nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo (tutaj należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze kwalifikowane wady rozstrzygnięcia) i nie będzie pozostawało w sprzeczności z interesem społecznym, bowiem w przypadku postępowania w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich (odmiennie niż w przypadku postępowania weryfikacyjnego) to w pierwszej kolejności strona jest dysponentem postępowania i to od jej woli zależy czy w ogóle zostanie ono wszczęte, a następnie jaki przybierze kształt. Uznać przeto należy, że również strona może wnieść żądanie umorzenia postępowania i co do zasady winno być ono uwzględnione. Nie jest zdaniem organu badanie, jakie przyczyny legły u podstaw rezygnacji Z. G. z ubiegania się o – obiektywnie oceniając – korzystne uprawnienia i to również w sytuacji, w której sąd uchylił niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu administracji. W skardze na powyższą decyzję Z. G. wnosi o uchylenie tej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, iż Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych błędnie zinterpretował jego pismo zatytułowane "zawiadomienie". Ponadto skarżący powołuje się na fakt uchylenia decyzji organu orzekającego z dnia 9 lipca 2004 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosi o odrzucenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podnosi, że zgodnie z uznanym poglądem doktryny skuteczne cofnięcie odwołania powodujące umorzenie postępowania odwoławczego zamyka stronie drogę do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji bowiem strona samodzielnie rezygnuje z możliwości poddania kontroli instancyjnej decyzji wydanej w pierwszej instancji, a wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest decyzją wydaną na skutek odwołania, lecz rozstrzygnięciem kwestii formalnej, wydanym z braku odwołania. Tym samym nie zostaje wyczerpany tok instancji, gdyż strona cofa swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu chybiony jest także zarzut zawarty w skardze, że Kierownik Urzędu niewłaściwie ocenił pismo skarżącego, bowiem pismo to było jednoznacznie sformułowane i nie sprawiało trudności interpretacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Z. G. jest uzasadniona. Przede wszystkim stwierdzić należy, że stanowisko organu orzekającego zawarte w odpowiedzi na skargę co do niewyczerpania przez skarżącego w sprawie niniejszej, administracyjnego toku instancji – sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w zaskarżonej decyzji – jest zdaniem Sądu nietrafne. Organ umorzył bowiem tylko postępowanie odwoławcze. Postępowanie takie może zakończyć się decyzją o umorzeniu, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce między innymi wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie. Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Cofnięcie odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności, która jest jednak ograniczona. Podlega ona bowiem kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, cofnięcie nie mogłoby wywołać skutków prawnych. W sprawie niniejszej decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. A zatem dopuszczalność cofnięcia odwołania przez skarżącego, organ powinien przeanalizować także w związku z uchyleniem decyzji przez Sąd. W piśmie cofającym odwołanie, skarżący podnosi przewlekłość postępowania i niewłaściwą ocenę dowodów przez organ administracji. Te okoliczności powinny również zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 kpa. Natomiast w tej sprawie organ orzekający uznając cofnięcie odwołania za dopuszczalne nie przeanalizował powyższych okoliczności. Dlatego też zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 137 kpa, mającym wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 wyżej cytowanej ustawy. jp