II SA/Lu 683/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 13 lipca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 12 maja 2015 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie drogi wewnętrznej wraz z budową chodnika i oświetleniem na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] w L.; pas drogowy : działka nr ew. [...] - droga gminna nr [...] - ul. [...]; działka nr ew. [...] - droga gminna nr [...] - ul. S. L.-S., działki nr ew. [...] - droga gminna nr [...] - ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku Gminy L., reprezentowanej przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L., powołaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji. W decyzji organ podkreślił, że dotyczy ona drogi wewnętrznej i urządzeń terenowych w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oraz infrastruktury. Zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy, projektowane rozwiązania powinny odpowiadać standardom techniczno-użytkowym, w tym wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). W zagospodarowaniu terenu, jak wskazał organ, inwestor jest zobowiązany przewidzieć rozbudowę drogi wewnętrznej, budowę chodnika o szerokości min. 1,5 m wzdłuż istniejącego dojazdu do budynku położonego przy ul. [...], łączącego istniejące schody terenowe z pasem drogowym drogi gminnej nr [...] - ul. [...] i oświetlenie. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji organ ustalił od ul. [...] (drogi gminnej nr [...]), od ul. S. L.-S. (drogi gminnej nr [...]) i od ul. [...] (drogi gminnej nr [...] na warunkach uzyskanych w Zarządzie Dróg i Mostów w L.. Organ podniósł również, że dla terenu objętego decyzją mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu innym wnioskodawcom, stąd dla działki nr ew. [...] wydana została taka odrębna decyzja w dniu 6 października 2014 r., znak: [...]. Organ wskazał nadto, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "u.p.z.p.") wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji. Projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia warunki określone w tych przepisach. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Kolegium stwierdziło, że decyzja prawidłowo dopuszcza budowę inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wewnętrznej w obszarze, w którym funkcjonują drogi gminne, to jest ulice: B. G., S. L.-S. i K. J., wraz z budową chodnika i oświetleniem, co ma zapewnić kontynuację funkcji komunikacyjnej i ciągłość istniejącego układu urządzeń publicznych w tym obszarze, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym, w ocenie Kolegium, projektowane zamierzenie stanowi kontynuację funkcji terenu, a jego realizacji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się Spółdzielni [...] w L. (dalej: Spółdzielnia), Kolegium stwierdziło, że nie podziela zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na błędnym przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że działka nr ew. [...] lub jej część stanowi drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium, ustalając warunki zabudowy organ pierwszej instancji nie wykazywał wspomnianej działki jako drogi wewnętrznej, co wynika m.in. z sentencji jego decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Objęcie w tej sytuacji decyzją działki nr ew. [...] nie pozbawia Spółdzielni, jako jej właściciela, prawa własności ani żadnych uprawnień z tego prawa płynących. W ocenie organu, na obowiązywanie i zastosowanie tego przepisu nie ma jednocześnie wpływu to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie o przystąpieniu do robót budowlanych na tej działce, w wyniku czego powstał parking. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji uznał za przedwczesne obawy strony w tym zakresie, skoro decyzja ta nie daje podstaw do podjęcia prac budowlanych. Brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora może mieć więc zasadnicze znaczenie dla realizacji inwestycji. Przytoczony zaś przepis, jak podniosło Kolegium, pozwala jednocześnie na wydanie wielu decyzji o warunkach zabudowy na ten sam teren dla wielu wnioskodawców. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożyła Spółdzielnia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. jednostronne przyjęcie, że część działki nr [...] położonej w L. przy ulicy [...] stanowi drogę wewnętrzną i w konsekwencji przyjęcie, iż będzie ona rozbudowana całkowicie pomijając okoliczność, że w chwili obecnej znajduje się tam parking zbudowany zgodnie z potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych z dnia 25 lutego 2015 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., znak: [...]; 2) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez przyjęcie, że część działki nr [...] położonej w L. przy ulicy [...] stanowi drogę wewnętrzną co wynika z zamiaru jej rozbudowy; 3) art. 8 K.p.a. poprzez stronnicze, w ocenie skarżącej, rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i uznanie z góry działań Spółdzielni za takie, które "wymagają uzdrowienia" oraz niekonsekwentne stanowisko organów administracji skutkujące przyjęciem wspomnianego wyżej zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych z dnia 25 lutego 2015 r. i niewniesieniem sprzeciwu co do przystąpienia do robót budowlanych w zakresie budowy parkingu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zauważyć należy, że z uwagi na charakter i zakres inwestycji – rozbudowa istniejącego układu komunikacyjnego – obszar analizy organu I instancji ograniczony został do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu określenie tego obszaru odpowiada wymaganiom wynikającym z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), gdyż inwestycja ma ograniczyć się jedynie do ingerencji w istniejący już układ komunikacyjny, nie powodując oddziaływania poza działki sąsiednie. Jak wynika to z Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 12 maja 2015 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji budowlanej, zamierzona inwestycja obejmuje rozbudowę drogi wewnętrznej – ul. [...] z budową chodnika, a teren inwestycji został oznaczony linia koloru czerwonego i literami: A B C E F G H I J K L Ł M N – A, obejmując działki nr ewid.[...], przy czym teren ten nie jest objęty ochrona konserwatorską i w ocenie organu spełnia wymagania art. 61 u.p.z.p. dla tej inwestycji (zob. załącznik nr [...] do decyzji; k. 79-80 akt administracyjnych). Wyrażoną wyżej ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości. Przede wszystkim słusznie organy obu instancji oceniły, że rozbudowa drogi wewnętrznej – ul. [...] z budową chodnika będzie stanowić w istocie kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego, wobec czego spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto na terenie inwestycji przewidziano możliwość lokalizacji miejsc postojowych na działce nr ewid.[...], a planowana droga stanowić ma zarówno obsługę projektowanych miejsc postojowych, jak i ma zapewnić dostęp do okolicznych działek i innych dróg, co poprawi warunki komunikacji na tym obszarze. Nie ma przy tym żadnego znaczenia okoliczność, podnoszona w skardze, że na działce nr [...] w chwili obecnej znajduje się parking, zbudowany zgodnie z potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych z dnia 25 lutego 2015 r., a nadto, że organ jednostronnie przyjął, że część działki nr [...] stanowi drogę wewnętrzną i w konsekwencji będzie ona rozbudowana całkowicie. Analiza rozstrzygnięcia organu I instancji wskazuje, że ów organ przewidział możliwość lokalizacji miejsc postojowych na działce nr ewid.[...] (co odpowiada obecnemu stanowi rzeczy), jednakże inwestycją jest objęta planowana droga, którsa stanowić ma zarówno obsługę projektowanych miejsc postojowych, jak i ma zapewnić dostęp do okolicznych działek i innych dróg. Podkreślić należy, że uzyskanie warunków zabudowy nie jest nawet uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, co oznacza, że dopuszczalne jest pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., II OSK 725/2011, Lexis.pl nr 3035940). Przewidziany przez ustawodawcę mechanizm ochrony praw właściciela nieruchomości, jak też słusznych interesów innych podmiotów w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w pełni gwarantuje ochronę interesów skarżącej Spółdzielni na dalszym etapie realizacji inwestycji. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego, wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, organ pierwszej instancji nie mógł więc odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Z tych względów Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji dopuściły się naruszenia zarówno art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, jak i art. 7 i 8 k.p.a. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.