II SA/Lu 684/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Okręgowego Zarządu na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr 1/09/10, Starosta B. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza B. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn:. "Budowa drogi gminnej - zwanej północną obwodnicą miasta Biłgoraj, stanowiącą połączenie drogi wojewódzkiej nr 835 (ul. J.) z drogą wojewódzką nr 858 (ul. Zamojska)". Decyzja ta wydana została na podstawie i w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą". Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie pismem z dnia 3 listopada 2011 r. Starosta B. powiadomił P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ww. inwestycję drogową, stanowiącą działkę nr 33/1 o pow. 0,1555 ha, która była dotychczas w użytkowaniu wieczystym P., które to prawo na mocy przywołanej decyzji wygasło. Po przeprowadzeniu wszczętego postępowania, Starosta B. powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., wydał w dniu 26 marca 2012 r. decyzję, mocą której umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr 33/1 przeznaczoną pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Mianowicie, w ocenie tego organu zarówno wysokość, jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze decyzji administracyjnej. Wskazuje na to treść art. 18 ust. 1g specustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Wobec przywołanego brzmienia przepisu brak zdaniem organu podstaw do wydania decyzji administracyjnej i stąd postępowanie należało umorzyć. Odwołanie od tej decyzji złożył P.- Okręgowy Zarząd w L., zarzucając organom bezprawne dokonanie zmian w rejestrze gruntów polegające na pozbawieniu Związku prawa użytkowania wieczystego działki nr 33/1, w którym to postępowaniu Związek powinien brać udział. Natomiast Starosta takim działaniem naruszył prawo użytkowania wieczystego strony odwołującej nie zawiadamiając jej o swoich działaniach. Strona nadto dodała, że wydane w sprawie "zawiadomienie" noszące cechy decyzji administracyjnej nie zostało uchylone zaskarżoną decyzją, co oznacza, że w jednej sprawie będą funkcjonowały dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Z tych powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zainicjowanie ugody w sprawie zmiany stanu prawnego i należnych odszkodowań. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako zgodnej z prawem. Organ przywołując art. 18 specustawy wskazał, iż jest on normą, która ustanawia mechanizm pozwalający na ustalenie wysokości odszkodowania. Precyzuje ona zarówno w jaki sposób określa się wartość nieruchomości, jak i jakie czynniki wpływają na wysokość odszkodowania, Jednakże ust. 1g tego przepisu w sposób szczególny reguluje tryb wypłaty za grunty stanowiące rodzinne ogrody działkowe, które mają być zajęte pod inwestycję drogową. W tym wypadku zarówno wysokość, jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. Obowiązek ten ma bowiem charakter cywilny, powstający z mocy prawa z chwilą objęcia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych terenów rodzinnych ogrodów działkowych. Dlatego też ustalenie zakresu i wysokość roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 18 ust. 1 g specustawy, winno nastąpić w drodze porozumienia pomiędzy podmiotem, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, a P. i jego członkami. W razie ewentualnego sporu w tym przedmiocie właściwym do jego rozstrzygnięcia będzie sąd powszechny. Tym samym - jak wskazał organ - ustalenie w toku wszczętego postępowania, że brak jest przepisu prawa materialnego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, obliguje organ do umorzenia postępowania administracyjnego, co też w sprawie nastąpiło. Decyzję Wojewody zakwestionował w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Polski Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie i potwierdzenie istnienia podstawy prawnej strony skarżącej do żądania odszkodowania za przejęty pod budowę drogi grunt. Skarżący zarzucił organom pozbawienie go prawa udziału w postępowaniu dotyczącym zarówno podziału działki nr 33, jak i ustalenia podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania. Jego zdaniem P. jako użytkownikowi wieczystemu zajętych pod budowę drogi gruntów przysługuje przymiot strony w tych postępowaniach i z tego względu żadne czynności administracyjne związane z realizacją inwestycji drogowej nie mogą być bez jego udziału realizowane. W takim stanie organy uczestniczące w procesie inwestycyjnym powinny zapewnić zarówno udział strony w postępowaniu, jak i wskazać podmioty zobowiązane, jeśli one nie są tymi podmiotami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z powodów w niej podanych, lecz również z tych branych przez Sąd pod rozwagę z urzędu. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przeprowadzona w tych ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona trafna, zaś zarzuty skargi chybione, co przy braku uzasadnionych podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na jej wzruszenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr 33/1 przeznaczoną pod realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej. Dlatego też w pierwszej kolejności zasadnym jest omówienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zawartej w tym przepisie stanowiącej podstawę umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przywołanym przepisie, to mówiąc najkrócej brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem takim jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Inaczej mówiąc jeżeli istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej postępowanie administracyjne winno się toczyć, jeżeli zaś z ustaleń organu wynika, że brak jest podstaw prawnych do jego ingerencji wówczas jest on zobligowany do wydania decyzji opartej na art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie właśnie tego typu sytuacja zaistniała. Rozstrzygające w sprawie organy uwzględniając przedmiot postępowania (odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę w trybie przepisów specustawy) obowiązane były w głównej mierze do działania na podstawie przepisów właśnie tej ustawy. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg, w tym zasady ustalania i wypłaty odszkodowań z tytułu przejętych pod budowę drogi nieruchomości. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta B. ustalił lokalizację drogi publicznej zaprojektowanej między innymi na działce nr 33/1 stanowiącej własność Gminy Miasto B. i obciążonej prawem wieczystego użytkowania na rzecz P., które to prawo wygasło z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jak bowiem stanowi art. 12 ust. 4d specustawy, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tego też tytułu zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specustawy skarżącym przysługuje odszkodowanie. Kwestią podstawową i jak należy sądzić sporną w przedmiotowej sprawie jest natomiast ustalenie na jakim podmiocie i w jakim trybie ciąży obowiązek ustalenia i wypłaty należnego P. odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego działki nr 33/1. Przy czym podkreślić należy, że prawo P. i jego członków do odszkodowania jest jednoznaczne i w żaden sposób niekwestionowane. Wynika ono zarówno z przepisów specustawy, jak i konstytucyjnej reguły zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wbrew również temu, co podnosi Polski Związek Działkowy wiadomym jest na jakim podmiocie ciąży obowiązek poniesienia kosztów tego odszkodowania. W przedmiotowej sprawie podmiotem tym jest Gmina Miasta Biłgoraj, co wynika z treści art. 18 ust. 1g specustawy. W jej bowiem interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego znajdującego się na działce nr 33/1. Do ustalenie pozostaje zatem wyłącznie tryb ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Innymi słowy czy sprawa wypłaty na podstawie specustawy odszkodowania na rzecz P. ma charakter sprawy administracyjnej (publicznoprawnej), czy też cywilnoprawnej (prywatnej). W przedmiotowej sprawie organy uznały, że nie są one uprawnione do rozpatrzenia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. Sprawa ma bowiem charakter sprawy cywilnej, co zgodnie ze wskazanymi wyżej przez Sad regułami skutkowało koniecznością umorzenia wszczętego postępowania. Według Sądu z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Po pierwsze zasadnie organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję (podkreślenie Sądu) ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie był to Starosta B.. Dodatkowo, ust. 4f przywołanego przepisu precyzuje, że wspomniane odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Już zatem samo literalne brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego z nieruchomości zajętej pod drogę jest procedura administracyjna, uregulowana w k.p.a., kończąca się wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jak jednak zasadnie organy podniosły, rozstrzygające znaczenie w tej kwestii ma art. 18 ust. 1g specustawy, który należy uznać za lex specialis do ww. regulacji. Zgodnie z jego treścią w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest do wypłaty wskazanego w tym przepisie odszkodowania na rzecz P.i jego członków oraz do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. W zakresie wykładni tego przepisu orzekający w sprawie Sąd w całości akceptuje i uznaje za własne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 51/11. Na gruncie przywołanego wyżej wyroku stwierdzono, że art. 18 ust. 1g specustawy należy traktować jako regulację odnoszącą się do wyjątkowej, pod względem przedmiotowym i podmiotowym sytuacji. Rodzinne ogrody działkowe stanowią bowiem szczególną kategorię nieruchomości gruntowych, których specyfika przejawia się m.in. w tym, że P.oraz użytkownicy poszczególnych działek stają się właścicielami odpowiednio: urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki oraz nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych za środków użytkownika działki. Bez wątpienia więc, jest to wyjątek od zasady superficies solo cedit. Dlatego też omawiany przepis nieprzypadkowo posługuje się określeniem "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części". Bez wątpienia chodzi więc o tego, kto nabędzie grunt w związku z realizacją inwestycji drogowej. Regulacja art. 18 ust. 1g specustawy nakłada na tak rozumianego beneficjenta obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Jednakże zarówno wysokość, jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z obowiązkiem o charakterze cywilnym, powstającym ex lege, z chwilą ziszczenia się przesłanki, tj. objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych. Tym sam skoro art. 18 ust. 1g specustawy nie wskazuje decyzji jako formy, w której powinna nastąpić realizacja "zobowiązania" podmiotu, w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, należało uznać, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne było w tym przypadku prawidłowe. Powszechny zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie jest bowiem pogląd zgodnie z którym organ administracji publicznej może orzekać w drodze decyzji tylko tam, gdzie przepis prawa materialnego wyraźnie dopuszcza taką możliwość. O ile więc art. 12 ust. 4f specustawy niewątpliwie stanowi podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej, o tyle brak jest analogicznego rozwiązania normatywnego w art. 18 ust. 1g tej ustawy - a więc w sytuacji, gdy realizacja inwestycji drogowej powoduje przejęcie, w całości lub w części, nieruchomości posiadających status rodzinnych ogrodów działkowych. W tym zakresie ostatni z wymienionych przepisów wyłącza stosowanie reguły ogólnej, zawartej w art. 12 ust. 4f tej ustawy. Warto również podnieść, że w doktrynie cywilistycznej wyjaśnia się, że "sprawą cywilną" z racji swej natury nie przestaje być sprawa, która w fazie poprzedzającej postępowanie jurysdykcyjne przed sądem powszechnym była ewentualnie przedmiotem postępowania administracyjnego, jeżeli stosunek prawny leżący u podstaw takiej sprawy charakteryzuje się równorzędnością stron i ekwiwalentnością świadczeń (por. np. K. Piasecki: Procedury poprzedzające sądowe postępowanie cywilne, "Palestra" 1985, nr 7-8, str. 11). Mając powyższe rozważania na względzie uznać należało, że ustalenie zakresu i wysokości roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy, winno nastąpić w drodze porozumienia pomiędzy podmiotem, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, a P. i jego członkami. W razie ewentualnego sporu w tym przedmiocie właściwym do jego rozstrzygnięcia będzie sąd powszechny, który co należy podnieść odmiennie od sądu administracyjnego rozpatruje sprawę merytorycznie i orzeka co do jej istoty, wychodząc tym samym naprzeciw oczekiwaniom pozostającym w sporze podmiotom. Zatem zarówno P., jak również jego członkowie nie mogą oczekiwać wydania decyzji o odszkodowaniu z urzędu, ani też wystąpić do właściwego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby ustalenie wysokości odszkodowania za odpowiednio: stanowiące własność Związku urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu oraz za stanowiące własność członków Związku nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach (art. 18 ust. 1g pkt 1-3 specustawy). Odnosząc się z kolei do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów przede wszystkim podnieść należy, że poza przedmiotem rozważań Sądu, pozostaje powoływana przez stronę kwestia nie brania przez nią udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty B. z dnia 24 stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Kwestia ta wychodzi bowiem poza granice niniejszego postępowania. Wskazać jedynie należy, że okoliczność ta co najwyżej mogłaby stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W żadnym jednak razie ani organy rozstrzygające w niniejszej sprawie ani Sąd nie miały powodów do ustosunkowywania się tej okoliczności. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy administracji i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.