II SA/Lu 685/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Ref.staż. Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2004r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]. Nr [...] II SA/Lu 685/04 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami oraz art. 3 pkt. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zmianami) po rozpatrzeniu odwołania M.Z. od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. wydanej z upoważnienia Rady Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wydaną z upoważnienia Rady Gminy decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] odmówiono M.Z. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, uzasadniając to tym, iż skarżąca zamieszkuje wspólnie z ojcem dziecka M.F. i wspólnie z nim wychowuje syna M. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zakwestionowała M.Z. podnosząc, iż jest osobą od kilku już lat rozwiedzioną i samotnie wychowującą syna M., jak również, iż nie zamieszkuje z ojcem dziecka pomimo tego, iż był on zameldowany pod jej adresem. Wskazała ponadto, iż ojciec dziecka pomaga jej systematycznie w utrzymaniu i łoży na niego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu przez M.Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołało się do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji. W tym kontekście skład orzekający SKO podniósł, iż wnioskodawczyni wychowuje syna M., który urodził się 29 czerwca 2000 r., jak również, że ojcem dziecka jest M.F., który do czerwca 2004 r. zamieszkiwał wspólnie ze skarżącą i ich wspólnym dzieckiem. Jak wskazano, M.Z. w dniu 14 maja 2004 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie jej zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Podniesiono również, iż ojciec dziecka, M.F. wymeldował się ze wspólnego, z wnioskodawczynią, miejsca zamieszkania w dniu 15 czerwca 2004 r. do miejscowości M., gmina W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano wnioskodawczyni zasiłek rodzinny odmawiając jednak przyznania jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ponadto, skład orzekający SKO podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 3 pkt. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o samotnym wychowywaniu dziecka – oznacza to wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z jego ojcem lub matką. Odwołując się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji, skład orzekający SKO, wskazał, iż mimo tego, że M.F. wymeldował się z mieszkania skarżącej, to jednak pracownicy ośrodka pomocy społecznej są świadkami wspólnego wychowywania dziecka przez skarżącą i ojca jej dziecka, a fakt wymeldowania się w dniu 16 czerwca 2004 r. nie przesądza o tym, że M.Z. jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło trafność ustaleń organu I instancji wywodząc, iż wydana decyzja odmawiająca przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie narusza prawa i zgodna jest z przepisami ustawy. Od tej decyzji M.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc, jak należy sądzić z uzasadnienia skargi, o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z uzasadnienia żądania skargi skarżąca formułował zarzut, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wydana z upoważnienia Rady Gminy, wydane zostały bez należytego uwzględnienia okoliczności w postaci tego, ze skarżąca od kilku lat jest osobą rozwiedzioną i samotnie wychowującą syna. M.Z. wywodziła w ten sposób, iż wbrew rozstrzygnięciu organu I instancji i SKO jest uprawniona do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionowało słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek u podstaw decyzji Sądu w tym względzie, legły zdecydowanie inne powody, niż te, które w skardze podnosiła skarżąca M.Z. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołując się do lektury akt administracyjnych sprawy, w przekonaniu Sądu, w pełni zasadnie należy uznać, iż postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie dodatku do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie, których doszło do wydania zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka prowadzone było, tak przed organem I, jak i II instancji z naruszeniem obowiązujących zasad postępowania. Zasady te określone są zarówno przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Obligują one organu administracji do zachowania nakazanego nimi trybu postępowania. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, zwłaszcza zaś ze stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w piśmie z dnia 20 lipca 2004 r. adresowanym do SKO, jak również z uzasadnienia decyzji SKO, podstawą zakwestionowania okoliczności podawanych przez M.Z. we wniosku o przyznanie jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i wydania w tym przedmiocie decyzji negatywnej, było to, iż jak odpowiednio wskazano: 1) "[...] Pomimo, że Pani Z.M. nie zawarła związku małżeńskiego mieszka wspólnie z ojcem dziecka Panem M.F. i wspólnie wychowują syna M. Pan M.F. w dniu 15 czerwca 2004 r. wymeldował się z dotychczasowego miejsca pobytu – D. [...]"; 2) "[...] Pracownicy tutejszego Ośrodka dobrze znają środowisko, są świadkami wspólnego wychowania przez rodziców – syna M. [...]"; 3) "[...] pomimo tego, iż Pan M.F. wymeldował się z mieszkania skarżącej, to jednak pracownicy ośrodka pomocy społecznej są świadkami wspólnego wychowywania dziecka przez skarżącą i ojca jej dziecka [...]". W przekonaniu Sądu w świetle tego rodzaju stwierdzeń zawartych w stanowiskach prezentowanych przez organy administracji, nie sposób zasadnie uznać, iżby mogły one stanowić faktyczne podstawy wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych. Tego rodzaju ustalenia, nie znajdujące przecież żadnego odzwierciedlenia w treści przeprowadzonych w toku postępowania dowodów, noszą, bowiem wszelkie cechy dowolności, a skoro tak, to w pełni zasadnie należało je zakwestionować, jako naruszające wyrażone na gruncie przepisu art. 7 kpa zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszające przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie sposób, bowiem zasadnie przyjąć, iżby rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, w ogóle, w tym zaś przypadku wyrażające się w odmowie przyznania uprawnień, opierać się mogło na zupełnie dowolnych ustaleniach nie znajdujących żadnego odzwierciedlenia w przeprowadzonych dowodach, tym samym, tym samym, iżby pozbawione było uzasadnienia faktycznego, o jakim mowa w przepisie art. 107 § kpa. Według Sądu, konfrontując wyrażone na gruncie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś zasady obowiązujące w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, które wyznaczają przecież konkretny standard w tym względzie, ze sposobem procedowania organów administracji w niniejszej sprawie, skonstatować należy, iż w toku toczącego się postępowania nie uczyniono mu zadość. Obowiązkiem organu administracji, co wynika chociażby z przepisu art. 7 kpa – zasada prawdy obiektywnej - jest przecież dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a ponadto podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do państwa, a realizacja tegoż obowiązku następuje poprzez nakaz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 7 października 1983 r., sygn. akt SA/Lu 240/83). Poza sporem jest przy tym, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie, który ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 77 § 1 kpa wynika przy tym obowiązek organu administracji nie dość, że w zakresie odnoszącym się do zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, to także obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, w tym między innymi przeprowadzenie z urzędu dowodów służących należytemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym także żądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub nawet wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (por. np.: wyrok NSA z 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/03; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 198/98; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 1551/98; wyrok NSA 27 stycznia 2000 w sprawie sygn. akt I SA 269/99; wyrok NSA z 7 czerwca 2000 w sprawie sygn. akt I SA/Kr 638/98; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 301/00; wyrok NSA z 17 października 2001 w sprawie sygn. akt I SA 1110/01). Tylko taki materiał dowodowy, zebrany w sposób wyżej wskazana i nakazany przywołanymi przepisami kpa, czyni zadość podstawowej dyrektywie obowiązującej na gruncie postępowania dowodowego wyrażonej w przepisie art. 80 kpa. Przywołane wyżej "ustalenia faktyczne" organu I, jak i II instancji, ograniczające się li tylko do lakonicznych twierdzeń odwołujących się do nieprecyzyjnych i nieokreślonych źródeł wiedzy na okoliczność stwierdzenia braku przesłanki, o której mowa w przepisie art. 3 pkt. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych, w świetle wyżej formułowanych ocen i wniosków muszą być uznane za dowolne. Tym samym też, za dowolne, z całą pewnością za przedwczesne uznać należy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, jak również w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym kontekście, podkreślić też należy, iż niezależnie od wachlarza środków dowodowych, jakimi dysponuje organ administracji, na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – przepisy te, zgodnie z przepisem art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podlegają stosowaniu w postępowaniu w sprawach o świadczenia rodzinne – powinien on uwzględniać w toku toczącego się postępowania w tego rodzaju sprawach również przepisy rozdziału 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych". Istotny walor środka dowodowego w tego rodzaju sprawach przypisać należy dowodowi z wywiadu środowiskowego, zwłaszcza, że przecież w świetle przepisu art. 23 ust. 4a ustawy w przypadku, gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt. 17, organ właściwy może przeprowadzić wywiad. Należy, więc uznać, iż przepis ten ma szczególne znaczenie dla ustalania w toku toczącego się postępowania przesłanki wskazanej w przepisie art. 3 pkt. 17 ustawy, a skonfrontowanie jego treści, z treścią wyżej przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pozwala przyjąć, iż nie należy on do kategorii przepisów zezwalających. W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego, uznać też należy, iż w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, wobec dowolności poczynionych w niej ustaleń nie doszło również do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, a wydane rozstrzygnięcia naruszały także przepis art. 107 § 1 i 3 kpa, w zakresie, w jakim określa on obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, zwłaszcza zaś, takie jak jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W rezultacie, zasadnie też należy uznać, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organami I i II instancji, wbrew dyrektywie wyrażonej w przepisie art. 7 kpa nie podjęto niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym nie załatwiono sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponownie procedując w sprawie z wniosku M.Z. o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka organy administracji uwzględnią wskazane wyżej oceny oraz wytyczne dotyczące dalszego postępowania, a to zwłaszcza w kontekście, dbałości o przestrzeganie standardów postępowania określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do zasad postępowania dowodowego, ustalania w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy, stanu faktycznego sprawy – w analizowanym przypadku w zakresie odnoszącym się do przesłanki wskazanej w przepisie art. 3 pkt. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – a następnie, w zależności od poczynionych w tej mierze ustaleń, czyniących zadość zasadzie wyrażonej na gruncie przepisu art. 7 kpa, rozstrzygną sprawę, w sposób, który co do formy prawidłowo uwzględniać będzie wszystkie obligatoryjne elementy decyzji wskazane w przepisie art. 107 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.