II SA/Lu 686/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Wskazana wyżej decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2013 r. D. C., prowadzący przedsiębiorstwo "D." C. D. z siedzibą w K., zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce nr [...] przy ulicy R. B. w C. W toku wszczętego powyższym wnioskiem postępowania organ pierwszej instancji, uznając, że przewidywane zamierzenie inwestycyjne jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. oraz do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. o wyrażenie opinii o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. w piśmie z dnia 26 lutego 2013 r., wskazał na konieczność nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. pismem z dnia 26 lutego 2013 r. wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta C. postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji Paliwa wraz z infrastrukturą na działce nr [...] przy ulicy R. B. w C. W odwołaniu od tej decyzji J. S. zarzuciła, że pomiary natężenia hałasu na obszarze, na jakim planowana jest wspomniana inwestycja, wskazują na przekroczenie dopuszczalnych norm w tym zakresie. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji i podzieliło jego argumentację. Zdaniem Kolegium trafnie stwierdzono w decyzji pierwszoinstancyjnej, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; dalej także jako: "rozporządzenie"), należy zakwalifikować jako wymienione w § 3 ust. 1 pkt 35 - instalacje do magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, oraz instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego. Prezydent Miasta C., jak podniosło Kolegium, wykazał, że po uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej także jako: "ustawa"), w wyniku realizacji przedsięwzięcia, przy przestrzeganiu obowiązujących norm i przepisów nie nastąpi pogorszenie stanu całego ekosystemu. Tym samym – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zasadnie organ ten uznał, że brak jest konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest oficjalnych i aktualnych danych o natężeniu hałasu zatem. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że normy w tym zakresie zostały przekroczone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Kolegium złożyła J. S., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 5 ustawy, poprzez pominięcie i zbagatelizowanie stanowiska stron postępowania w zakresie potrzeby wykonania pomiarów akustycznych i przeprowadzenia badań dotyczących oddziaływania na środowisko planowanej budowy stacji paliw; 2. art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez bezkrytyczne oparcie się na informacjach wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia, nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez skarżącą, w postaci obliczeń poziomu hałasu, nieuwzględnienie stanowiska organów współdziałających; 3. art. 10 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy, poprzez brak umożliwienia realnego udziału społeczeństwa w postępowaniu; 4. art. 85 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy, poprzez odniesienie się w uzasadnieniu decyzji jedynie do uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy, z pominięciem uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy; 5. art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, poprzez stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy na obszarze planowanej inwestycji spełnione są przesłanki wymienione w tych przepisach: emisja i występowanie innych uciążliwości, takich jak hałas, nadmierne oświetlenie, utrudnienia w poruszaniu się na ulicy R. B. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu dołączonego do skargi w postaci pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 czerwca 2013 r. (nr Dch.DI.7024.9.2013), z którego wynika, że poziom dźwięku emitowany do środowiska przekraczał określone w rozporządzeniu normy na obszarze planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, a także odmówił dopuszczenia do udziału T. S. jako pełnomocnika uczestnika postępowania D. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] dotycząca braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce nr [...] przy ul. R. B. w C. Obie decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. poz. 199, nr 1227 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Jest oczywistym, że w postępowaniu tym organy obu instancji zobowiązane były także do stosowania zasad i reguł określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."). Należy wskazać - mając na uwadze art. 15 K.p.a. - że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności kreuje oczywisty obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy także przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem prawidłowego orzekania przez organ drugiej instancji, co do istoty sprawy jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. W związku z tym organ odwoławczy powinien merytoryczne rozstrzygnąć sprawę działając wnikliwie, nie ograniczając się przy tym poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie. W związku z tym, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, w zasadzie nie może pominąć podniesionego przez stronę zarzutu, jak też uchylić się od oceny dowodu, przedstawionego przez nią. Może natomiast, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, odmówić dowodowi wiarygodności, jednakże wówczas obowiązany jest uzasadnić powody takiej odmowy. Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze C., wbrew wymogom wskazanych przepisów, pomimo podniesienia w odwołaniu kwestii przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na obszarze inwestycji, nie ustosunkowało się w sposób wyczerpujący i przekonywujący do wskazanego problemu. Strona na każdym etapie postępowania podnosiła, że na terenie inwestycji są przekroczone normy poziomu hałasu skumulowanego i w tym zakresie powoływała się na dane z pomiarów hałasu dokonane w 2007 r. (m.in. k. 193 i 197 akt administracyjnych). Zdaniem odwołującej z uwagi na fakt braku aktualnych pomiarów hałasu właściwym byłoby "unieważnienie decyzji" do momentu wykonania pomiarów i uwzględnienie ich w ocenie oddziaływania na środowisko lub uznając pomiary wykonane w 2007 r. za najbardziej aktualne i uwzględnienie ich w analizie art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, jako obligujące go do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornej inwestycji. Podniosła także, że organ I instancji nieprawidłowo w stanie faktycznym sprawy powołał się na wyniki Raportu o stanie środowiska za 2011r. sporządzony przez WIOŚ w L., wskazując, że poziom dopuszczalnego hałasu na obszarze inwestycji został dotrzymany, ponieważ raport ten nie obejmował swoim zasięgiem pomiarowym ul. R. B., przy której zlokalizowana jest inwestycja. Wobec tego – w jej ocenie – powoływanie się na powyższe pomiary jest niewiarygodne i niemiarodajne. Organ administracji odnosząc się do wskazanych kwestii, wyjaśnił jedynie, że z pomiarów przeprowadzonych w 2010r. wynika, że normy hałasu zostały dotrzymane wobec tego – jego zdaniem – jest to wystarczające dla stwierdzenia, że obecnie te poziomy również są dotrzymane. Ponadto pomimo zgłoszenia przez stronę w odwołaniu wniosku "o przeprowadzenie aktualnych danych z pomiarów: natężenia ruchu oraz hałasu dla drogi krajowej DK-12 w obrębie planowanej inwestycji" - które to pomiary mogłyby mieć istotny wpływ na ocenę potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko spornej inwestycji - organ nie rozważył przeprowadzenia dodatkowego dowodu w sprawie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Poza tym nie wyjaśnił przekonywująco przyjętego stanowiska o aktualności pomiarów hałasu z 2010r. Organ odwoławczy dokonał bowiem jedynie pobieżnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie i wskazał, że "o rzekomym przekroczeniu norm hałasu na obszarze planowanej inwestycji organ odwoławczy stwierdza na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że brak jest oficjalnych i aktualnych danych o natężeniu hałasu, zatem nie może jednoznacznie stwierdzić, że normy w tym zakresie zostały przekroczone". W ocenie Sądu okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wymagały poddania szczegółowej analizie i wyjaśnieniu, czy dopuszczalne poziomy hałasu zostały dotrzymane. Ustalenia w tym zakresie warunkują bowiem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o kwestii potrzeby przeprowadzenia oceny oddziałania na środowisko przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a., powinno zawierać, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 63 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie określone w tym przepisie uwarunkowania, w tym m.in. kwestię powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przenosząc powyższe wymogi określone w Kodeksu postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kluczowych kwestii stanowiących o istocie rozpoznawanej sprawy administracyjnej a niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. W kontekście ww. zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bądź ewentualnie uzupełnić, w oparciu o normę art. 136 K.p.a., materiał dowodowy w sprawie o aktualne badania poziomu hałasu na terenie inwestycji. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu nie było jedynie przytoczenie treści przepisów prawa i ocena postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a dodatkowo odniesienie się do zarzutów odwołania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Wobec faktu przekazania organowi odwoławczemu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne, które miały istotny wpływ na jej wynik, Sąd nie dokonywał pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Na organie spoczywa bowiem Obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku – co miało miejsce w niniejszej sprawie - stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa i uchyla go. Z tych też przyczyn Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy przedstawiony przez skarżącą na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.