II SA/Lu 687/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 16 czerwca 2023 r., znak: SKO.ZP/40/10/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącej J. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy C. wszczął postępowanie administracyjne z wniosku M. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] w miejscowości C. [...]. Organ ustalił strony postępowania, do których zaliczył A. B. – właściciela działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem działki nr [...]. W dniu 9 listopada 2022 r. organ doręczył A. B. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (k. 35). W piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. skierowanym do Wójta J. B. zwróciła się z prośbą o "niewydawanie decyzji z wniosku M. G. z uwagi na nieuregulowane kwestie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] a objętą wnioskiem działką nr [...]. Do pisma dołączyła postanowienie rozgraniczeniowe wydane przez Sąd Rejonowy w J. L. w dniu 30 grudnia 1998 r. (I Ns 135/98) oraz notarialne upoważnienie z 28 listopada 2008 r. udzielone jej przez syna A. B., ustanawiające ją pełnomocnikiem syna do prowadzenia w jego imieniu gospodarstwa rolnego, do przyjmowania i prowadzenia korespondencji, do załatwiania w jego imieniu wszelkich formalności przed organami samorządowymi, KRUS i ARiMR związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa, do zarządzania należącymi do niego nieruchomościami, ruchomościami i prawami majątkowymi, do składania wszelkich niezbędnych oświadczeń woli i wiedzy, uzyskiwania wszelkich niezbędnych informacji i dokumentów, ustanawiania dalszych pełnomocników oraz do występowania przed notariuszami, sądami, urzędami, zakładami ubezpieczeń, instytucjami, bankami i organami administracji publicznej na terenie całego kraju w powyższej sprawie i do innych czynności, jakie okażą się konieczne w powyższym zakresie (k. 23-25). Decyzją z 7 grudnia 2022 r., znak: PP.6730.14.2022 Wójt Gminy C. ustalił na wniosek M. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] w miejscowości C. [...]. Decyzja ta w dniu 9 grudnia 2022 r. została doręczona A. B. (k. 7 akt adm.). W dniu 14 marca 2023 r. J. B. zwróciła się do Wójta Gminy C. o "anulowanie" decyzji z 7 grudnia 2022 r. jako niezgodnej z prawem, informując jednocześnie, że w okresie, w którym decyzja została wydana, przebywała ona w szpitalu. W związku z powyższym Wójt wezwał A. B. do wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie ustanowił swoim pełnomocnikiem matkę J. B. (k. 4). W odpowiedzi A. B. wskazał, że "w dniu 18 listopada 2022 r. do Urzędu Gminy w C. złożył pełnomocnictwo dla swojej mamy J. B. do reprezentowania go w sprawie nadbudowy i rozbudowy domu mieszkalnego przez M. G. (...) wraz z pismem (...) o niewydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sporną granicę między naszymi działkami"(k. 2). Następnie w piśmie z 20 marca 2023 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu za pośrednictwem Wójta J. B. zażądała "odwołania" decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji nie została jej doręczona jako pełnomocnikowi (k. 1). Pismem z dnia 17 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu poinformowało o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do 16 czerwca 2023 r. Pismo zostało doręczone J. B. jako "pełnomocnikowi A. B. (taka adnotacja widnieje zarówno na zawiadomieniu – k. 7, jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – k. 8). Postanowieniem z 16 czerwca 2023 r., znak: SKO.ZP/40/10/2023, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że J. B. nie jest ani stroną niniejszego postępowania, ani nie została ustanowiona w tym postępowaniu pełnomocnikiem strony. Zdaniem organu, J. B. nie jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy ustalenie warunków zabudowy. Z kolei brak pełnomocnictwa dla J. B. do reprezentowania w postępowaniu jej syna A. B. wynika z treści upoważnienia z dnia 28 listopada 2008 r., które zostało ograniczone, w ocenie Kolegium, do spraw związanych z prowadzeniem przez niego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium, A. B. nie sanował tej wady poprzez przedłożenie aktu pełnomocnictwa, ponieważ za taki nie może być uznane jego oświadczenie z 20 marca 2023 r., w którym wyjaśnił, że przedłożył już organowi pełnomocnictwo, wskazując na upoważnienie z 28 listopada 2008 r. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że A. B. osobiście dokonywał czynności w toku postępowania, w szczególności składał sporządzone przez jego matkę pisma. Korespondencja była kierowana na adres A. B. i pod tym adresem odbierana, zaś pisma sporządzone w marcu 2023 r., tj. po upływie ponad 3 miesięcy od doręczenia decyzji, nie mogą służyć naprawieniu zaniedbań A. B.. J. B. wniosła adresowane do tutejszego Sądu za pośrednictwem Kolegium "odwołanie od decyzji z 7 grudnia 2022 r.", wskazując na daty, w jakich przebywała w szpitalu i ponownie powołując się na spór graniczny z sąsiadem M. G., który, zdaniem skarżącej, poprzez działania inwestycyjne bezprawnie ingeruje w prawo własności działki nr [...]. Wyjaśniła ponadto, że działki nr [...] wraz z budynkami stanowią jej dożywocie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, że potraktowało to pismo jako skargę na postanowienie z 16 czerwca 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji z 7 grudnia 2022 r. i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, w związku z czym Sąd zobligowany był do jego uchylenia. Przedmiotem sporu jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Wójta Gminy C. o ustaleniu na wniosek M. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] w miejscowości C. [...]. W ocenie organu skarżąca, nie będąc ani stroną postępowania w tej sprawie, ani pełnomocnikiem strony, nie była legitymowana do wniesienia odwołania. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania, ponieważ nie jest ani właścicielką, ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek położonych w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Posiadanie przez nią prawa dożywocia na działkach nr [...] wiąże się jedynie z interesem faktycznym w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce sąsiedniej, w żadnym razie nie oznacza jednak posiadania przez nią interesu prawnego w rozumienie art. 28 k.p.a. gwarantującego ochronę w postępowaniu administracyjnym. Stroną tego postępowania jest syn skarżącej A. B. jako właściciel działek nr [...] i [...], co prawidłowo ustaliły organy obu instancji. Organ odwoławczy błędnie jednak przyjął, że skarżąca nie działała w sprawie jako pełnomocnik syna, ponieważ udzielone jej upoważnienie obejmowało jedynie sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z treścią art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie zaś do treści art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§ 3 zd. 1). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (§ 4). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2022 r. (III FSK 988/21), którego pogląd Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, "z art. 32 i art. 33 k.p.a. wynika, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli osoba przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu, to wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa organ jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie (zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05). Organ, kwestionując umocowanie danej osoby w sprawie do działania w imieniu strony, jest zobowiązany szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić swoje wątpliwości w wezwaniu do nadesłania lub uzupełnienia pełnomocnictwa. Rzeczą organu jest wykazanie, że osoba przedstawiająca pełnomocnictwo do działania w imieniu mocodawcy, nie jest umocowana w sprawie. Założenie to ma oparcie w konieczności praworządnego działania przez organ administracji (art. 6 i art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (które może być podważone przez niezrozumiałe negowanie umocowania pełnomocnika w sprawie art. 8 k.p.a.) oraz czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa regulującego wymogi pełnomocnictwa (art. 9 k.p.a.). Refleksem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. jest to, aby organ działał w zaufaniu do obywatela. Jeżeli zatem osoba fizyczna przedstawia pełnomocnictwo i twierdzi, że jest umocowana w sprawie, to organ powinien zakładać jej prawdomówność i uczciwość, a dopiero w razie wątpliwości - podjąć działania prowadzące do obalenia tego domniemania (wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2018 r., III SA/Gd 222/18). W niniejszej sprawie organ I instancji po otrzymaniu odwołania J. B. od decyzji z 7 grudnia 2022 r. wezwał A. B. do wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie ustanowił swoim pełnomocnikiem matkę J. B. (k. 4). W odpowiedzi A. B. wskazał, że "w dniu 18 listopada 2022 r. do Urzędu Gminy w C. złożył pełnomocnictwo dla swojej mamy J. B. do reprezentowania go w sprawie nadbudowy i rozbudowy domu mieszkalnego przez M. G. (...) wraz z pismem (...) o niewydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sporną granicę między naszymi działkami" (k. 2). Zatem, wbrew ocenie Kolegium, nawet, jeżeli treść pełnomocnictwa sporządzonego 28 listopada 2008 r. udzielonego skarżącej przez jej syna budziła jakiekolwiek wątpliwości, zostały one wyjaśnione w sposób jednoznaczny w piśmie A. B. z 20 marca 2023 r. (k. 2). Syn skarżącej, powołując się na udzielone matce upoważnienie z 28 listopada 2008 r. złożone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz na pismo sporządzone przez matkę w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, potwierdził w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że udzielone matce pełnomocnictwo obejmowało także działanie w jego imieniu w niniejszej sprawie. Nienależnie od powyższego, zdaniem Sądu, już z samej treści upoważnienia z 28 listopada 2008 r. wynika umocowanie skarżącej do reprezentowania w tej sprawie A. B.. Obejmuje ono bowiem bardzo szeroki zakres działań, do których można zaliczyć kwestionowanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działkami A. B., na których prowadzone jest gospodarstwo rolne. Jednak, jak wyżej podkreślono, wszelkie ewentualne wątpliwości dotyczące zakresu tego pełnomocnictwa zostały wyjaśnione przez A. B. w piśmie z 20 marca 2023 r. Za chybione w związku z tym należy uznać stanowisko Kolegium, że A. B. "nie sanował wady upoważnienia dla matki poprzez przedłożenie aktu pełnomocnictwa, ponieważ za taki nie może być uznane jego oświadczenie z 20 marca 2023 r., w którym wyjaśnił, że przedłożył już organowi pełnomocnictwo, wskazując na upoważnienie z 28 listopada 2008 r." Uwadze Sądu nie umknęła przy tym niekonsekwencja Kolegium, które, zawiadamiając o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, skierowało w dniu 17 maja 2023 r. stosowne pismo do J. B., uznając ją za pełnomocnika A. B. (k. 7-8 akt adm.), a niespełna miesiąc później (16 czerwca 2023 r.) stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania, uznając, że nie jest ona pełnomocnikiem A. B.. Wbrew stanowisku Kolegium, za brakiem stosowanego pełnomocnictwa dla skarżącej nie przemawia okoliczność, że A. B. osobiście dokonywał czynności w toku postępowania, w szczególności składał sporządzone przez jego matkę pisma". Istotne jest bowiem, że pisma zamieszczone w aktach sprawy (z wyjątkiem oświadczenia skarżącego z 20 marca 2023 r.) zostały sporządzone i podpisane przez J. B.. Ponadto ustanowienie pełnomocnika nie wyklucza osobistego działania w sprawie jego mocodawcy. Skarżąca była zatem legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jako pełnomocnik strony – A. B.. Art. 40 § 2 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych, w tym decyzji i postanowień, pełnomocnikowi ustalonemu w sprawie. Przepis ten pełni funkcję gwarancyjną dla interesów strony, która, mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika ma zasadniczo charakter informacyjny, a nie procesowy i wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do podjęcia przez nią czynności, w tym do wnoszenia środków odwoławczych, należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Jeżeli zatem strona ustanowiła pełnomocnika, to pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., II SA/Kr 551/11). W świetle twierdzenia Kolegium, że odwołanie zostało wniesione przez skarżącą ponad 3 miesiące od doręczenia decyzji stronie, należy podkreślić, że w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została wysłana ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a strona nie podjęła w określonym terminie działań samodzielnie, nie można przyjąć, że odwołanie pełnomocnika skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął bowiem w ogóle biegu wobec niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi (zob. M. Masternak, Glosa do wyroku WSA z 11 maja 2005 r., I SA/Bd 130/05, OSP 2006, Nr 11, poz. 123 oraz wyrok WSA z 30 czerwca 2006 r, III SA/Wa 426/06). Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie miało charakter jedynie informacyjny. Dlatego konieczne jest, dla zachowania administracyjnego toku instancji i zadośćuczynienia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, ponowienie doręczenie decyzji organu pierwszej instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi (jeżeli pełnomocnictwo nie zostało wypowiedziane). Tylko pod tym warunkiem termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy podejmie działania w celu prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej jako pełnomocnikowi A. B. na adres wynikający z pełnomocnictwa, np. zlecając tę czynność organowi pierwszej instancji. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony otworzy termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.