II SA/Lu 689/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...]; II. przyznaje [...] K. D.- C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. K. Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o wszczęcie postępowania w sprawie "wydania nakazu rozbiórki oraz ukarania sprawcy – właściciela samowoli budowlanej – żelbetonowej budowli o fundamentach 70-80 cm głębokości" na działce nr [...], położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność J. F.. Organ I instancji po przeprowadzeniu postepowania dowodowego decyzją z dnia [...]., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na ww. działce. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. wszczął na żądanie K. Z. postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na powyższej działce polegających – w ocenie wnioskodawcy - na budowie żelbetonowych fundamentów 70-80cm głębokości wybudowanych bez zawiadomienia i zgody organów administracji. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. organ I instancji nie stwierdził realizacji budowy tzw. konstrukcji żelbetowej. Wskazał jedynie, że według oświadczenia K. Z. złożonego do protokołu z powyższej czynności, konstrukcję żelbetową stanowią trzy słupki stalowe wbetonowane w podłoże przy betonowym cokole ogrodzenia działki nr [...] stanowiącej jego własność. Natomiast z oświadczenia J. F. wynika, że trzy słupki zostały wybudowane na terenie jej działki ze względu na dokonanie przez K. Z. rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami, zaś nie naruszono ogrodzenia od strony ul. [...]. Do wykonanych trzech słupków zamontowano przęsło ogrodzeniowe z elementów stalowych o wysokości ok. 1,40 m i stanowi ono ogrodzenie między działkami. W odwołaniu od powyższej decyzji K. Z., podtrzymał swoje żądanie rozbiórki trzech słupków żelbetowych i przęsła, które w jego ocenie naruszają jego własność. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił - powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. - że nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Dalej organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...]. podjętą w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. jest ogrodzenie miedzy działkami [...] i nr [...], położonymi przy ul. [...] w R., składające się z trzech słupków żelbetowych i zamontowanego do nich przęsła z elementów stalowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w protokole z oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu [...]. brak jest informacji, czy przedmiotowe ogrodzenie spełnia wymagania określone w § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zaś brak dokumentacji fotograficznej uniemożliwia organowi odwoławczemu odnieść się do tej kwestii. Wobec powyższego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadzenie dodatkowego postępowania, w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie poprzez ustalenie, czy przedmiotowe ogrodzenie między działkami spełnia wymagania bezpieczeństwa ludzi i zwierząt określone w ww. przepisie. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...]. kolejne oględziny przedmiotowego ogrodzenia i stwierdził, iż składa się ono z przęsła stalowego o długości 5,10m i wysokości 1,35m (dwa poziome rygle z przyspawanymi szczeblinami o rozstawie 0,10m) przytwierdzonego do trzech stalowych słupków wbetonowanych w podłoże przy istniejącym cokole starego ogrodzenia działki stanowiącego własność K. Z.. Szczebliny pionowe z kątowników stalowych w górnej części zostały przycięte pod kątem ok. 45° - i tępo zakończone (zaokrąglone krawędzie). Tak wykonane ogrodzenie – zdaniem organu - nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt i jest zgodne z wymogami przepisu § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Przepis ten stanowi, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ust. 1), zaś umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione (ust. 2). Ponadto organ odwoławczy odniósł się do wolności zabudowy określonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane i do jej ograniczeń zamieszczonych w innych aktach prawnych. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z powyższego wywiódł, iż inwestycja polegająca na budowie ogrodzenia usytuowanego między działkami [...] i nr [...] położonymi przy ul. [...] w R., posiadającego wysokość wynoszącą ok. 1,40 m, czyli mniejszą niż 2,20 m, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec tego organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych kompetencji do zajmowania się taką sprawą. Podkreślił przy tym, że brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia między sąsiadującymi nieruchomościami oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do nałożenia zobowiązania na inwestora tego ogrodzenia, składającego się z trzech słupków żelbetowych i przęsła ogrodzeniowego z elementów stalowych, do jego rozbiórki bądź przesunięcia na teren działki nr [...], jak żąda K. Z.. W związku z tym zasadnie organ I instancji przyjął – powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a organ administracji publicznej umorzył postępowania. Odnosząc się do kwestii usytuowania spornego ogrodzenia na terenie działki nr [...] będącej własnością odwołującego się, wyjaśnił, iż może on dochodzić stosownych roszczeń jedynie w oparciu o przepisy prawa cywilnego przed sądami powszechnymi, bowiem kwestie własnościowe są poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził sie K. Z. i wniósł na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustalenia przyjęte zarówno, w decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego są niezgodne z prawdą, w szczególności w zakresie zgodności konstrukcji z warunkami techniczno-budowlanymi. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy został zakwestionowany także przez niego podczas oględzin, poprzez niepodpisanie protokołu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjne w sprawie ogrodzenia międzysąsiedzkiegoi położonej na działce nr [...], położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność J. F.. W niniejszej sprawie z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności z protokołów kontroli robót budowlanych przeprowadzonych w dniach 14 kwietnia i [...] r. i z dokumentacji fotograficznej (k. 6-12 akt admin.) wynika, że sporne ogrodzenie składa się z metalowego przęsła o wysokości 1,35 m i długości 5,10m, jest przytwierdzone do trzech stalowych słupków w betonowanych w podłoże przy istniejącym cokole starego ogrodzenia działki stanowiącej własność K. Z.. Szczebliny pionowe z kątowników stalowych w górnej części ogrodzenia są przycięte pod kątem ok. 45ş, tępo zakończone (zaokrąglone krawędzie). Przedmiotowe ogrodzenie jak wskazała J. F. – zostało wybudowane w 2011 r. po zdemontowaniu poprzedniego ogrodzenia przez sąsiada, który następnie ponownie zamontował dwa stare przęsła w wyniku czego obecnie istnieją dwa niezależne ogrodzenia usytuowane w odległości 5 cm względem siebie. Powyższe ustalenia zostały zakwestionowane przez K. Z. podczas pierwszych oględzin, poprzez niepodpisanie protokołu. Jednak należy zauważyć, że skarżący nie wskazał innych w tym zakresie ustaleń, a jedynie ogólnie podniósł w odwołaniu, że przęsła ogrodzenia są niewłaściwie zamocowane, naruszają jego własność i uniemożliwiają wykonanie robót remontowo-budowlanych na cokoliku jego płotu, jak i na ścianie budynku, a w skardze zarzucił naruszenie przepisów techniczno– budowlanych nie powołując się na konkretne uregulowania. Organy nadzoru mając na uwadze powyższe ustalenia i uwagi prawidłowo wyjaśniły, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jeżeli nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a z takiego obowiązku są zwolnione wszystkie budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 oraz jeżeli z art. 30 ust. 1 nie wynika, że dane zamierzenie budowlane nie wymaga dokonania zgłoszenia, oznacza to, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane bez jakiejkolwiek zgody i akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tych przypadkach ustawodawca zrezygnował z wszelkich form reglamentacji administracyjnoprawnej, tym samym w pełni urzeczywistniając zasadę wyrażoną w art. 4 wskazanej ustawy. Jednak realizacja prawa zabudowy bez ingerencji organów administracji publicznej wymaga od inwestora, aby swoje zamiary inwestycyjne realizował na gruncie, mając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11) oraz żeby odbywało się zgodnie z przepisami prawa (nie tylko budowlanego). W przeciwnym razie inwestor musi się liczyć z możliwością ingerencji organów nadzoru budowlanego (A. Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, W. 2012 r., Wyd. Lexis Nexis, s. 274). Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Oznacza to, że ogrodzenie wybudowane wewnątrz działki i ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że posiadają wysokość powyżej 2,20 m. Mając zatem na uwadze ustalenia faktyczne sprawy wskazać należy, że z taką sytuacją mamy doczynienia w niniejszej sprawie, bowiem sporne ogrodzenie ma wysokości 1,35m i organ prawidłowo przyjął, że powyższe wymogi uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia nie znajdują w sprawie zastosowania. Niezależnie od powyższego, każdy obiekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., 1422 ze zm.). Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. wynika, że w ocenie organu, tak wykonane ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt wynikające z § 41 ww. rozporządzenia. Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne i niepoparte żadnymi dowodami. Odnosząc się do kwestii braku możliwości dokonania prac remontowych przez skarżącego, należy wskazać, że nie jest to przedmiotem niniejszego postepowania i nie mogło być to przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, trzeba przyznać, że jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Podstawą prawną umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 k.p.a. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kontrolowanym postępowaniu przez orzekające w sprawie organy, by na podstawie tak zgromadzonego materiału sprawa mogła być zakończona umorzeniem postępowania. Nie można bowiem przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa budowlanego i leżało we właściwości organu. Należy podkreślić, iż jeśli podmiot uprawniony do żądania nakazu rozbiórki ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę nakazania rozbiórki. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.