II SA/Lu 689/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Lu 689/16 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] lutego 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko J. K., ur. [...] listopada 2015 r. Ubiegającą się o przyznanie tego świadczenia była matka dziecka – małoletnia P. K. (dalej także; "skarżąca"), ur. [...] lipca 1998 r., w imieniu której wniosek podpisał jej przedstawiciel ustawowy – ojciec E. K.. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy M., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił skarżącej przyznania świadczenia rodzicielskiego z powodu niespełnienia przesłanek, o których mowa w art. 17c ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). Organ pierwszej instancji podkreślił, że przepis ten nie daje możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia opiekunowi prawnemu dziecka ani matce tego dziecka, która jest osobą niepełnoletnią. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że po urodzeniu syna J. zgłosiła się do organu pierwszej instancji w celu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na syna. Pracownik organu poinformował ją wówczas, że świadczenie to nie przysługuje je, gdyż jest nieletnia i w związku z tym skierował wnioskodawczynię do sądu powszechnego celem ustanowienia opiekuna prawnego dla jej dziecka. Opiekunem tym został ustanowiony E. K. (dziadek dziecka) i wówczas organ pierwszej instancji przyznał tej osobie prawo do zasiłku rodzinnego na syna skarżącej, dodatku do tego zasiłku z tytułu urodzenia dziecka oraz jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka. Jednocześnie ojciec skarżącej uzyskał w organie pierwszej instancji informację, że świadczenie rodzicielskie opiekunowi prawnemu nie przysługuje. Dlatego też skarżąca złożyła taki wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko tego organu. Kolegium wyjaśniło, iż w jego ocenie nie budzi wątpliwości, gdyż świadczy o tym treść przepisu art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych, że ustawodawca wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o prawo do świadczenia rodzicielskiego nie przewidział matki o ograniczonej zdolności do czynności prawnych reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła skarżąca, powtarzając w niej zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia rodzicielskiego na dziecko – J. K.. Materialnoprawną podstawę powyższych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 2 pkt 5 ustawy świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie rodzicielskie. Świadczenie to zostało wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 1217), która – w tym zakresie – weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Ustawa szczegółowo określa krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia rodzicielskiego. Zgodnie z art. 17c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie rodzicielskie przysługuje: 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia; 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia; 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż powołany przepis nie daje podstaw do przyznania świadczenia rodzicielskiego opiekunowi prawnemu dziecka skarżącej, którym jest ojciec skarżącej, a dziadek jej syna – E. K.. Z powołanych przepisów wynika, że prawo do tego świadczenia może być przyznane opiekunowi faktycznemu, jednakże ustawodawca – na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – w specyficzny sposób definiuje to pojęcie. Jak wynika bowiem z art. 3 pkt 14 powołanej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o "opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka". W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że opiekun prawny syna skarżącej nie spełnia warunków pozwalających na uznanie go za "opiekuna faktycznego" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, prawnie wadliwe było natomiast stanowisko organów co do tego, że z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym jej art. 17c, ustawy wynika, iż ustawodawca wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o prawo do świadczenia rodzicielskiego nie przewidział matki o ograniczonej zdolności do czynności prawnych reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego. Podkreślenia wymaga, że zarówno wyniki wykładni językowej, jak i celowościowej i funkcjonalnej powołanego art. 17c ust. 1 ustawy, wskazującego krąg podmiotowy beneficjentów świadczenia rodzicielskiego, prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż matka dziecka jest osobą uprawnioną do uzyskania tego świadczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przepis ten ani pozostałe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłączają prawa do omawianego świadczenia względem matki dziecka, w sytuacji, gdy nie posiada ona pełnej zdolności do czynności prawnych. Przepisy powołanej ustawy nie pozwalają zatem na to, by – w drodze wykładni rozszerzającej, tak jak to uczyniły organy obu instancji – za przesłankę negatywną przyznania opisanego świadczenia uznać brak posiadania przez matkę dziecka pełnej zdolności do czynności prawnych. W tej sytuacji, wzgląd na racjonalność ustawodawcy przemawia za tym, by przyjąć, że nawet wówczas, gdy matka dziecka, jako osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, pozostaje jeszcze – do czasu uzyskania pełnoletności – pod władzą rodzicielską, co wynika z art. 92 kodeksu cywilnego, to nie uniemożliwia to przyznania jej świadczenia rodzicielskiego, o ile spełnia ona pozostałe przesłanki ustalenia prawa do tego świadczenia. Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom organów, za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia właśnie fakt, iż wyliczenie zawarte w art. 17c ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter zamknięty. W konsekwencji bowiem braku określenia przez ustawodawcę przesłanki ujemnej ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego w postaci nieposiadania przez matkę pełnej zdolności do czynności prawnych, stwierdzić trzeba, że ustawodawca wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o prawo do świadczenia rodzicielskiego nie wyłączył matki o ograniczonej zdolności do czynności prawnych reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przyjęcie stanowiska zaakceptowanego przez organy administracji prowadziłoby do sytuacji, w której wnioskowanego świadczenia nie mogłaby otrzymać ani skarżąca - jako matka dziecka nie mająca pełnej zdolności do czynności prawnych, ani opiekun prawny jej dziecka – z uwagi na brzmienie art. 17c ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Trzeba mieć zaś na względzie, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 2000, nr 7, poz. 258, cz. III pkt 4 uzasadnienia). Przyjęte przez Sąd rozumienie przepisu art. 17c ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnia niewątpliwie powyższą dyrektywę interpretacyjną, nakazującą stosowanie – przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego – również metod wykładni prokonstytucyjnej, to jest wykładni w duchu przepisów konstytucyjnych. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska i uznanie, że skarżącej jako matce dziecka posiadającej ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie przysługuje z tego powodu omawiane świadczenie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 151 oraz w cz. III pkt 3 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107). Z powyższego wynika, że Kolegium utrzymując w mocy prawnie wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszyło nie tylko powołane przepisy prawa materialnego, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.