II SA/Lu 69/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. B. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. , działając z upoważnienia Wójta [...], po rozpatrzeniu wniosku B. B. z dnia 13 sierpnia 2021 r., odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką L. B.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w przypadku wnioskodawcy zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej jako u.ś.r."), albowiem ma on ustalone prawo do emerytury. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie zostało spełnione kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, zawarte w art. 17 ust. 1b ww. ustawy, albowiem w świetle załączonego do wniosku orzeczenia KRUS Oddział w B. z dnia [...] r. znak: [...], niepełnosprawność w stopniu znacznym matki wnioskodawcy L. B. powstała dopiero 19 sierpnia 1996 r., a więc po ukończeniu przez nią 25. roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] (będącą przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu i niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną. Kolegium zgodziło się natomiast ze stanowiskiem, że pobieranie przez wnioskodawcę emerytury wypełnia negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r., warunkującą odmowę przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyło jednocześnie, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną B. B. (reprezentowany przez adwokata M. Ż.) podtrzymał podniesiony już wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 31 sierpnia 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. rzeczywiście może prowadzić do wniosku, iż pobieranie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej emerytury wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi jednak do takiego rozumienia ww. przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do tego świadczenia. Na potwierdzenie słuszności powyższego stanowiska skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym stwierdzono, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Kolegium wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, publ. OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach: z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16 opubl. w CBOSA). Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy data powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, które znalazło aprobatę organu odwoławczego, a zgodnie z którym o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przesądza fakt pobierania przez niego emerytury. Rzeczywiście stosownie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W orzecznictwie wielokrotnie już zwracano jednak uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wspomnianego przepisu wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Jego literalne brzmienie nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości. W wyroku z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 829/21 Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zaznaczył, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Prawdą jest, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie zbiegu uprawnień reguluje także art. 33 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. po. 174). Należy zatem uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2020 poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, organ winien poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20, opubl. w CBOSA) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. także wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1146/21, opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, przez co naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania, a w konsekwencji również przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując co najmniej przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Końcowo zaznaczyć trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie -odrzucając przyjętą przez organy literalną, ścisłą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r., natomiast uznając za prawidłowe stanowisko akcentujące konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej o elementy wykładni funkcjonalnej (celowościowej) - w ramach takiej interpretacji ww. przepisu za właściwe rozwiązanie zbiegu praw do świadczeń uznaje wyłącznie umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Tutejszy Sąd nie podziela natomiast odmiennego stanowiska wyrażanego w części orzeczeń sądów administracyjnych (w tym w przywołanym w treści skargi wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19), zakładającego odmienne rozwiązanie zbiegu praw do świadczeń, polegające na proporcjonalnym obniżeniu świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą emerytury (lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie takie stanowisko należy zdecydowanie odrzucić, jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną i przed podjęciem stosownej decyzji umożliwią skarżącemu dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku. Zawarte w punkcie II. sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 480 zł, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).