II SA/Lu 690/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 25 marca 2015 r. nr IV/20/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 25 marca 2015 r., Nr [...] Rada Gminy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych: 614, 567, 21, 562, 607/1, 607/2, 825, 202, 824, 830, 841, 1269, 853, 847, 566, 613, 836, 839, 840, 851, 629, 831, 849, 850, 832, 826, 829, 838, 608 położonych we wsi S.. Skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł, działający na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, W. L., który zażądał stwierdzenia jej nieważności. W jego ocenie zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje jej nieważność w całości. Organ wyjaśnił, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla prawidłowego ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uwzględnienie przepisów jego części tekstowej oraz części graficznej (załącznika do uchwały), które łącznie tworzą normę prawa miejscowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów sporządzanych wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowania map w skali 1:5000. Zdaniem Wojewody użyte przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 sformułowanie "z wykorzystaniem urzędowych kopii map" należy rozumieć jako nakaz wykorzystania określonej mapy, jaką organ gminy uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopuszczalna jest jedynie zmiana nośnika materiału bez kompilacji i wzajemnego uzupełniania. To oznacza, że wykorzystana może być wyłącznie mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile jej treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonym w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Oznacza to, że część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące obiektów. Przepis § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542) określa z kolei elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej). Tymczasem rysunek planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr [...], stanowiący załączniki Nr 1 i Nr [...] do uchwały sporządzony został na mapie, która nie została pozyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyniku analizy dokumentacji planistycznej ustalono, że przy przedmiotowej zmianie planu została wykorzystana mapa ewidencyjna w skali 1:2000, która następnie została na potrzeby sporządzenia załączników graficznych "przeskalowana" do skali 1:1000, odpowiadającej wymogowi zawartemu w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy B. wyjaśnił, że "załączniki graficzne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek o numerach ewidencyjnych: 614, 567, 21, 562, 607/1, 607/2, 825, 202, 824, 830, 841, 1269, 853, 847, 566, 613, 836, 839, 840, 851, 629, 831, 849, 850, 832, 826, 829, 838, 608 położonych we wsi S. zostały sporządzone z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych w skali 1:1000 dla fragmentu wzdłuż drogi powiatowej i urzędowej kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 dla pozostałych terenów. Mapy te zostały pozyskane z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. L.. Ponieważ ww. Ośrodek nie dysponuje żadnymi innymi mapami (...) wykorzystano jedyne dostępne dla tego terenu podkłady geodezyjne spełniające warunki wynikające z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) Ponieważ były one w różnych skalach w celu poprawy czytelności załączników rysunkowych mapę w skali 1:2000 na potrzeby planu miejscowego przeskalowano do skali 1:1000 (...). Sformułowanie przez ustawodawcę wymogu wykorzystywania urzędowych kopii map należy postrzegać jako wierne wykorzystanie określonej mapy, jaką zainteresowany organ planistyczny uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To oznacza, że wykorzystana może być mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonymi w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wymogi, w odniesieniu do mapy wykorzystanej do sporządzenia załączników graficznych do przedmiotowej uchwały Rady Gminy, nie zostały spełnione. Konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego załącznika graficznego skutkuje tym, że ustalenia części tekstowej dla terenów oznaczonych na tym załączniku pozostaną bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej wyjaśniając, że załączniki graficzne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek objętych treścią zaskarżonej uchwały zostały sporządzone z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych przeskalowanych do 1:1000, jedynie dla fragmentu wzdłuż drogi powiatowej. Pozostała część załączników graficznych została sporządzona z wykorzystaniem urzędowej kopii map zasadniczych w skali 1:2000. Mapy wykorzystane do opracowania załączników graficznych zostały pozyskane z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. L.. Z uwagi na fakt, że ośrodek ten nie dysponuje żadnymi mapami w skali 1:1000, które mogłyby zostać wykorzystane do sporządzenia przedmiotowego planu, wykorzystano jedyne dostępne dla tego ternu podkłady geodezyjne spełniające warunki określone w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest podkłady w skali 1:2000. Treść pozyskanych map wzajemnie się uzupełniała, wiec rysunek planu wykonano z wykorzystaniem wszystkich dostępnych map geodezyjnych. Ponieważ mapy te były w różnych skalach, w celu poprawy czytelności załączników rysunkowych, mapę w skali 1:2000, na potrzeby planu miejscowego przeskalowano do skali 1:1000, tak aby rysunek planu był maksymalnie jednoznaczny i czytelny. Przeskalowano tylko niektóre mapy, ale służyło to istotnemu celowi z punktu widzenia racjonalności w przyszłym korzystaniu z planu. S. 1:1000 stanowiąca zasadę sporządzania planu jest szczególnie istotna obecnie, gdy ustalenia planu stanowią bezpośrednią podstawę dla pozwoleń na budowę. Skala taka zwiększa także możliwości czytelności rysunku planu, a wykonanie planu o stosunkowo niewielkim obszarze w dwóch skalach spowodowałoby trudności w jego stosowaniu. Podkreślono również, że w trakcie sporządzania planu zdecydowano się na takie rozwiązanie, mając na uwadze przede wszystkim interes społeczny i słuszny interes obywateli, albowiem jedynie dla przedmiotowych nieruchomości nie ma urządzonego planu zagospodarowania przestrzennego, co niewątpliwie dotychczas niekorzystnie wpływało na sytuację prawną ich właścicieli. Nie każde natomiast naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Ocena tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację ma organ nadzoru twierdząc, że zaskarżona uchwała obarczona jest wadą prawną skutkującą jej nieważnością. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i sporządzenia skargi, stanowiącym lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) uchwalanym przez organ stanowiący gminy - radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2004). Zasadą sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy jest jego sporządzenie w skali wskazanej w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Sporządzenie rysunku planu w takiej skali ma na celu przejrzyste (czytelne) i szczegółowe odzwierciedlenie określonego w tym planie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, które umożliwi przyszłemu inwestorowi bezproblemowe uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Zasadą zatem jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się na mapach w skali 1:1000 zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwo od tej zasady i stosowanie map w skali 1:5000 lub 1:2000. Doktryna przyjmuje, że szczególnie uzasadnione przypadki wynikają między innymi z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) (A. Plucińska – Filipowicz w A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, K. Buliński, A. Despot – Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, M. R., M. W. U. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., LexisNexis 2014, teza 4 komentarza do art. 28 ust. 1 – Lex Omega stan prawny na 21 marca 2016 r.). Zgodnie z jego treścią w przypadku sporządzania projektu rysunku planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000, zaś w przypadku sporządzania projektu rysunku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500. Paragraf 5 powołanego rozporządzenia stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z powyższego wynika, że część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej wyskalowanej 1:1000 znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wynika, że mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej) określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że z uwagi na to, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak było map zasadniczych dla wsi S. w skali 1:1000 oraz map katastralnych tej miejscowości w skali 1:1000, a dostępna była jedynie mapa ewidencyjna, opracowana w skali 1:2000, tę właśnie mapę Gmina przyjęła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. Nie jest również kwestionowane , że w wyniku dokonania "przeskalowania" opisanej mapy ewidencyjnej uzyskano mapy w skali 1:1000. Następstwem takiego działania było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i § 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje bowiem możliwości opracowania rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapach sporządzonych w innej skali, niż wynika z tych przepisów, gdy nie mamy do czynienia z sytuacją unormowaną w § 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Unormowania art. 16 ust. 1 ustawy i § 5 rozporządzenia nie dopuszczają możliwości sporządzenia rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapie w skali 1:1000 uzyskanej w wyniku zmiany skali mapy pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie przewidują one zatem możliwości dokonania przeskalowania mapy uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Akceptacja stanowiska Gminy prowadziłaby w efekcie do wniosku, że zbędne jest sporządzanie map w różnych skalach, o jakich stanowi art. 4 ust.1e ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, skoro można byłoby posługiwać się jedna mapą, odpowiednio przeskalowaną dla rożnych celów. Skoro zaś artykułowi 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i paragrafowi 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest znana instytucja przeskalowania, to wykorzystanie przez Gminę B. tego zabiegu dla uzyskania załączników nr [...] do zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że jak wynika z załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały w wyniku takiego działania uzyskano mapę, na której występują podwójne, niepokrywające się granice działek w obszarze przylegającym do drogi KDZ-01 i oznaczonym RM – 1, RM – 2 i R -12. Zatem tak uzyskanej mapy nie można uznać za przejrzystą (czytelną) i szczegółowo odzwierciedlającą określone w planie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W myśl art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i graficznej. Normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zatem zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej planu. Tym samym konieczność usunięcia z obrotu prawnego całej części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą, w praktyce uniemożliwia stosowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna rekonstruowana jest zarówno z części tekstowej jak i graficznej usunięcie z obrotu prawnego jednej z nich w istocie czyni niemożliwym rekonstrukcję normy prawnej. Dlatego też w przypadku, gdy cała część graficzna sporządzona została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w świetle unormowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością, stwierdzić należy nieważność całej uchwały, którą przyjęto miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to jest tak części graficznej jak i tekstowej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.