II SA/Lu 693/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Prezydenta Miasta kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] (IGM.[...]) Starosta po rozpatrzeniu wniosku A. K. i E. K. o zwrot nieruchomości - działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 1347 m2 położonej w L. przy ul. A. będącej własnością Gminy - umorzył postępowanie. Organ ten wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa aktem notarialnym z dnia [...] 1987 r. (Rep. A Nr [...]) przez A. K. i E. K. na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Nabycia nieruchomości dokonano na wniosek właścicielki A. K., która zwróciła się z wnioskiem o nabycie przedmiotowej nieruchomości pod zasób gruntów. W związku z tym decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...]1987 r. orzekającej o nabyciu na podstawie art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przedmiotowej działki na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego (osiedle "[...]") nie można traktować jako decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do wywłaszczenia, gdyż nabycie prawa własności nieruchomości nastąpiło w drodze umowy na wniosek właściciela. W związku z tym zawarta umowa cywilno-prawna nie może być traktowana jako wskazująca nabycie na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o której jest mowa w art. 216 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż została poprzedzona wnioskiem właściciela. Organ wskazał, że instytucję wywłaszczenia zawsze należy wiązać z przymusowym odjęciem praw, których nie można uzyskać w drodze umowy. W związku z powyższym organ uznając, iż stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od decyzji powyższej A. K. i E. K. złożyły odwołanie, w którym wskazały, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w planach zagospodarowania przestrzennego Miasta na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Właściciele położonych tam gruntów do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogli inwestować na tym terenie. Dopiero ta ustawa wprowadziła konstrukcję nabycia pod zasób gruntów, z której właścicielki skorzystały. Na ich wniosek została wydana decyzja o nabyciu przedmiotowej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. W związku z tym - ich zdaniem – bezpodstawne było przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż prośba właściciela działki o nabycie jej na rzecz Skarbu Państwa jest równoznaczna z wolą przeniesienia własności. Akt notarialny, na podstawie którego Skarb Państwa nabył nieruchomość, po uprzedniej decyzji administracyjnej o nabyciu nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego, nie może być traktowany jako dobrowolna umowa cywilno-prawna. Ustawodawca w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi o przejętych lub nabytych nieruchomościach nie używając zwrotu "sprzedaż". Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] (GN.[...]) uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy rozdziału 6 tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. inn. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym, zdaniem organu, każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tą ustawą, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdzenie takie oznacza, iż strona ma prawo żądania zwrotu nieruchomości, co stanowi, że organ I instancji umarzając postępowanie naruszył treść art. 105 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości przez organ I instancji, pod kątem merytorycznego rozpoznania wniosku. Wykazane zaś przez organ odwoławczy błędy nie mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, zatem zasadne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wniósł Prezydent Miasta i zarzucając decyzji naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu postępowania administracyjnego domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Z twierdzeń strony skarżącej wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca przymusowe nabycie lecz zbycie działki całkowicie dobrowolne, a inicjatorem zawarcia umowy był sam właściciel. W związku z powyższym nie należy stosować przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości. Zdaniem skarżącego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo z wyjaśnieniem wszystkich okoliczności. Organ I instancji wydanie decyzji poprzedził wizją w terenie i rozprawą administracyjną. Postępowanie wyjaśniające zostało więc przeprowadzone w sposób prawidłowy nie wymagający uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi, organ wyjaśnił, że uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania kierował się zasadą dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona ma prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ II instancji, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Z powyższego przepisu wynika zatem, iż Wojewoda mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdyby Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy, co prawda, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. niewłaściwie przeprowadzono lub w ogóle pominięto określone i właściwe dla danego postępowania czynności w sprawie mające wpływ na ustalenia stanu faktycznego lub stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ, co oznacza, że nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów np. z przesłuchania świadka czy z dokumentu mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Podkreślenia wymaga, że odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 K.p.a. Zaznaczyć należy, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Nie należy do takich okoliczności wskazana w zaskarżonej decyzji konieczność zbadania zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w istocie dotyczy to wykładni podnoszonych w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w odwołaniu od niej przepisów, a nie okoliczności faktycznych sprawy. Skoro zatem organ odwoławczy nie wskazał jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, jak również w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, to bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie może zapominać, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją, w wyniku której może stwierdzić, że organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami i nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, co oznacza, że w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji i, co najważniejsze, takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować. W innym przypadku organ odwoławczy może stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone, lecz wymaga ono uzupełnienia. W takiej sytuacji organ ten jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą - jak już wskazano - powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego jest to, iż rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (patrz: wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 – ONSAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). Ustawodawca powierzając organowi odwoławczemu kompetencję do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego dążył do uniknięcia wysoce prawdopodobnej sytuacji, gdy organ I instancji, któremu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego uchyloną decyzją Organ odwoławczy winien pamiętać, iż jego kompetencje w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnych. Wniesienie odwołania od takiej decyzji powoduje bowiem dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Wojewoda, który mimo przeprowadzenia kilku rozpraw administracyjnych (będących formą postępowania wyjaśniającego) i dysponowania wiedzą o wnikliwie ustalonym stanie faktycznym uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, dopuszcza się również obrazy art. 12 § 1 K.p.a. nakazującego organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy, który z jednej strony kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, natomiast z drugiej akceptuje ustalony stan faktyczny nie wskazując, co organ pominął lub czego nie ustalił, narusza treść art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto do wydania przez organ odwoławczy decyzji o kasacyjnym charakterze nie wystarcza jedynie przywołanie treści art. 138 § 2 K.p.a. jako jej proceduralnej podstawy, ale przede wszystkim zasadność jej wydania powinna wynikać z treści uzasadnienia, które powinno bezspornie wskazywać, iż podjęte rozstrzygnięcie odpowiada celowi, jakiemu ma służyć decyzja kasacyjna w świetle przepisów prawa. Należy pamiętać, iż ustawową przesłanką jest konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Również "wskazanie okoliczności", o których mowa w zdaniu ostatnim art. 138 § 2 K.p.a., może odnosić się jedynie do postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczalne w tym względzie jest formułowanie zwrotów zawierających polecenie wydania przez organ I instancji określonego rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast składnikiem postępowania wyjaśniającego wskazana w zaskarżonej decyzji konieczność zbadania zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wiąże się ona bezpośrednio z wykładnią normujących kwestię zwrotu nieruchomości przepisów, a nie okoliczności faktycznych sprawy. Podsumowując, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – do stwierdzenia, że dana okoliczność – również bez jej podania – wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne lub niewystarczające i wskazać, co postępowanie dowodowe powinno wyjaśnić. Nieuzasadnione są również twierdzenia organu odwoławczego, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie kierował się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ta kodeksowa zasada mająca również odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP stanowi po pierwsze prawo zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, po drugie obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy i po trzecie samodzielność rozstrzygania sprawy przez organ I instancji w stosunku do organu II instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji i zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Należy przy tym pamiętać aby rozstrzygnięcia organów obu instancji były poprzedzone stosownym postępowaniem. Właśnie w tym kontekście należy upatrywać realizacji zasady dwuinstancyjności. Zatem niedopuszczalne jest rozstrzyganie o sprawie merytoryczne wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające nie zostało w ogóle lub w wystarczającym stopniu przeprowadzone przez organ I instancji. Słusznie twierdzi organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Jednakże wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, którego w ogóle nie przeprowadził organ I instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Natomiast gdy organ umarzając postępowanie najpierw przeprowadzi postępowanie wyjaśniające ustalając bezsporny stan faktyczny, nie można mówić o braku kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponieważ Wojewoda w swej decyzji kasacyjnej nie wskazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a. - Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy. Ubocznie należy wskazać, iż Sąd administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Uchylając zatem decyzję kasacyjną organu odwoławczego z wyżej omówionych przyczyn, nie jest uprawniony do wydania wiążących wskazań co do treści merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.