II SA/Lu 694/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Działu Świadczeń i Usług Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami), przepisu art. 8, 50 ust. 1 i 3 ustaw z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zmianami) i uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, po rozpatrzeniu odwołania K.S. od decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o zmniejszenie odpłatności za przyznane usługi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznał K.S. świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. w wymiarze 6 godzin dziennie, 4 godzin w soboty i 4 godzin w niedziele i święta w zakresie: sprzątanie, zakupy, przygotowanie posiłku, spacer z klientką, załatwianie spraw urzędowych, kontakt z lekarzem, realizacja recept, pomoc w opiece nad psem, pomoc przy myciu i ubieraniu, pranie z jednoczesnym ustaleniem odpłatności w wysokości 30% świadczonych usług, tj. 1,38 zł za 1 godzinę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Działu Świadczeń i Usług Filii Nr 5 Ośrodka Pomocy Rodzinie odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej o zmniejszenie odpłatności za przyznane usługi. K.S. odwołała się od tej decyzji wnosząc o zmniejszenie odpłatności za przyznane usługi i podnosząc, iż nie otrzymuje żadnej pomocy od córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie skarżącej podniosło, iż usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Jak wskazano, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania określa rada gminy w drodze uchwały (art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). Uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat ustaliła określone zasady odpłatności. W tym względzie wskazano, iż zgodnie z § 2 pkt 2 tej uchwały, osoby których dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej (tj. 461 zł) zobowiązane są do ponoszenia odpłatności zgodnie z zasadami wynikającymi z tabeli. Jak podniesiono, skoro dochód K.S. wynosi 1096.98 złotych, to kwalifikuje ją to do odpłatności w wysokości 30%, tj. kwoty 0,97 zł za 1 godzinę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż z § 3 ust. 1 uchwały wynika, że na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności lub na wniosek pracownika socjalnego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie lub inne osoby upoważnione przez Prezydenta Miasta do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej mogą zwolnić osobę korzystającą z usług częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat. W tej mierze wskazano, iż analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku o braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Jej dochód stanowi emerytura w wysokości 1096, 98 złotych. Skarżąca ponosi miesięczne wydatki związane z eksploatacją mieszkania w kwocie 400 zł (czynsz, energia), telewizja kablowa (50 zł miesięcznie), telefon (13—140 zł miesięcznie), odpłatność na rzecz osoby trzeciej za wyprowadzanie psa (120 zł miesięcznie), z czego wynika, iż pozostaje jej kwota 427 zł. Wskazano, iż K. S. nie przedstawiła dokumentów na okoliczność wydatków związanych z zakupem leków, środków higienicznych lub opłat za leczenie. Podkreślono również, iż obowiązek udzielania pomocy spoczywa na córce skarżącej, której dochód netto wynosi 1.651,05 zł. K. S, odwołała się od tej decyzji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucała błąd w ustaleniach faktycznych podnosząc, iż jej rzeczywista sytuacja wygląda zdecydowanie inaczej niż to przyjęły organy administracji publicznej. Nie uwzględniły one bowiem tego, że kwota która pozostaje do jej dyspozycji jest w rzeczywistości niższa, a to z uwagi na fakt ponoszenia kosztów związanych z ustaloną odpłatnością za przyznane usługi opiekuńcze. Skarżąca podnosiła również, iż miesięczne opłaty za czynsz, energię elektryczną i gaz wynoszą odpowiednio 312 zł, 132, 98,41 zł, a więc że są zdecydowanie wyższe niż przyjęły to organy administracji publicznej. Niezależnie od tego, skarżąca szczegółowo opisując swoją sytuację materialną podnosiła, iż nie otrzymuje żadnej pomocy od swojej córki. Jak należy wnosić z żądania i uzasadnienia skargi wnosiła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niesprawiedliwej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie, wskazując przy tym, iż opłaty za usługi telewizji kablowej, telefon i dodatkową usługę Tele 2 nie mogą być uznane za usługi należące do zaspokojenia elementarnych potrzeb człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, nie jest sporne, iż skarżąca jest osobą spełniającą warunki przyznania jej świadczenia w postaci usług opiekuńczych. Nie jest również sporne, iż zważywszy na jej dochód, jest ona zobowiązana do ponoszenia odpłatności za przyznane jej usługi opiekuńcze, na zasadach określonych w uchwale Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Według Sądu, analiza akt sprawy, jak również argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji świadczy o tym, iż organy administracji publicznej orzekając w sprawie z wniosku K.S. o obniżenie odpłatności za przyznane jej usługi opiekuńcze i wydając w tym przedmiocie negatywne dla niej rozstrzygnięcie uczyniły to w sposób wadliwy. Przepis § 3 ust. 1 przywołanej uchwały Rady Miasta na którą powołują się organy administracji publicznej daję podstawę do zwolnienia osoby korzystającej z usług opiekuńczych częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat. Przepis ust. 2 § 3 tej uchwały stanowi zaś, iż "Zwolnienie może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy ponoszenie opłat za usługi stanowiłoby dla osoby zobowiązanej lub rodziny osoby zobowiązanej do odpłatności nadmierne obciążenie bądź też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, w szczególności ze względu na: a) udokumentowany fakt ponoszenia znacznych wydatków na leki i środki higieniczne lub opłat za leczenie, b) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, placówce opiekuńczo – wychowawczej lub leczniczo – rehabilitacyjnej, c) konieczność sprawowania opieki w formie usług nad więcej niż jedną osobą w rodzinie, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą, d) wielodzietność lub bezrobocie." Przywołane przepisy mają charakter przepisów kompetencyjnych, zezwalających organom administracji publicznej na działanie, w warunkach nimi określonych, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie dość bowiem, że w uprawnione organy działając w zakresie swojego władztwa mogą zwolnić osoby korzystające z usług opiekuńczych częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat albo zwolnienia takiego mogą odmówić to ponadto ich uznaniu pozostawione zostało kwalifikowanie konkretnej indywidualnej sprawy, jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", w rozumieniu ust. 2 § 3 przywołanej uchwały Rady Miasta. Na gruncie tego przepisu podmiot kompetencji prawotwórczej (rada miasta) ograniczył się bowiem jedynie do przykładowego wskazania szczególnie uzasadnionych przypadków - jest to egzemplifikacja, nie zaś enumeratywne wyliczenie szczególnie uzasadnionych przypadków. Działanie w warunkach uznania administracyjnego polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy konkretnym ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie oznacza więc swobody organu administracji w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Obowiązki organu administracji publicznej działającego w ramach uznania administracyjnego są w tej mierze zdecydowanie większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych (por. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. w sprawie sygn. akt III SA 7900/98). Według Sądu, w świetle powyższego stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej orzekając w sprawie z wniosku K. S. uchybiły standardowi obowiązującemu w warunkach działania w ramach uznania administracyjnego. O zasadności tego stanowiska przekonuje analiza treści uzasadnień decyzji organu I i II instancji. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej organy administracji odwoływały się do przepisu § 3 ust. 2 przywołanej uchwały Rady Miasta ograniczając się w swojej argumentacji tylko i wyłącznie do jednego warunku, spośród przykładowo wyliczonych, a mianowicie nie udokumentowania faktu ponoszenia znacznych wydatków na leki i środki higieniczne lub opłat za leczenie. Jakkolwiek warunek ten, jako jedyny spośród przykładowo wskazanych, rzeczywiście mógł być odnoszony do sytuacji K. S., to jednak podkreślić należy, iż organy administracji publicznej w ogóle nie uwzględniły tego, iż przepis na który się powołały stanowi jedynie egzemplifikację czterech, spośród wielu innych szczególnie uzasadnionych przypadków. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotem analiz i ocen organów administracji publicznej był jedynie jeden taki przypadek, przykładowo wskazany w § 3 ust. 2 lit. a uchwały Rady Miasta. Wszystkie inne szczególnie uzasadnione przypadki pozostawały zaś poza sferą jakichkolwiek ustaleń, analiz i rozważań organów administracji publicznej. W związku z tym uznać należy, iż organy administracji publicznej, w istocie rzeczy, nie przeprowadziły w sprawie żadnych ustaleń faktycznych naruszając tym samym przepisy art. 7 – zasada legalizmu, prawdy obiektywnej i wyważania interesy społecznego i słusznego interesu obywateli – art. 8 – zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa – art. 11 – zasada przekonywania – art. 77 § 1 – zasady zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego – art. 80 – zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów – kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie doszło tym samym do naruszenia standardu działania w ramach uznania administracyjnego. Nie sposób bowiem w prawidłowy, racjonalny i przekonujący sposób dokonywać wyboru konsekwencji prawnych faktów, gdy fakty te nie są w ogóle ustalone. W tym względzie, podkreślenia wymaga, iż skoro już z zakresu i skali przyznanej skarżącej pomocy społecznej w postaci szerokiego wachlarza usług opiekuńczych można było i należało wnioskować o szczególnej sytuacji K. S., to tym bardziej sytuację tę należało rozważyć i ocenić w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym stanowi przepis w § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta i przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie wyjaśniające. W tym względzie podkreślić należy, iż skarżącej przyznane zostały usługi opiekuńcze w wymiarze 6 godzin dziennie, w tym również w soboty, niedziele i święta, a ich zakres obejmuje: sprzątanie, zakupy, przygotowywanie posiłków, spacer z klientką, załatwianie spraw urzędowych, kontakt z lekarzem, realizację recept, pomoc w opiece nad psem, pomoc przy myciu i ubieraniu, a także pranie. Odnosząc się do skali miesięcznych obciążeń finansowych skarżącej z tytułu odpłatności za te usługi, ustalonej w wysokości 30 % kosztów świadczonych usług, tj. kwoty 1,38 zł za godzinę, okazuje się, iż daje to kwotę 248,40 zł miesięcznie (6 godzin x 30 dni x 1,38 zł za godzinę). Według Sądu, w tym kontekście nie sposób ponownie nie odnieść się do przepisu § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta. Wynika z niego, iż przesłankami zwolnienia z ponoszenia opłat za przyznane usługi opiekuńcze są nadmierne obciążenie osoby zobowiązanej lub niweczenie skutków udzielonej pomocy. Z uzasadnień decyzji organów I i II instancji nie wynika zaś, aby kwestia ta, istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, była przedmiotem ustaleń, rozważań i ocen w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od powyższego, krytycznie odnieść się należy do kolejnej kwestii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzasadniając trafność i słuszność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w odpowiedzi na skargę argumentowało, iż usługi telewizji kablowej, usługi telefoniczne i dodatkowa usługa Tele 2, z których korzysta skarżąca nie są usługami służącymi zaspokojeniu elementarnych potrzeb człowieka. Stanowiska tego rodzaju organ odwoławczy w ogóle nie rozwija i nie uzasadnia. Ponadto, formułując je w tak kategoryczny sposób pomija zupełnie szczegółowe okoliczności konkretnej sprawy, w której rozstrzyga. Odwołując się zaś do wyżej przywołanego zakresu pomocy udzielonej skarżącej w formie przyznanych usług opiekuńczych (tak, gdy chodzi o ich wymiar czasowy, jak i rodzaj), jak również rodzaju schorzenia, na które ona cierpi stwierdzić należy, iż skarżąca ma ograniczony kontakt ze światem zewnętrznym. Jest "skazana" na pomoc osób trzecich. W związku z tym nie sposób zaakceptować stanowiska odmawiającego skarżącej możliwości kontaktu z otoczeniem zewnętrznym za pośrednictwem telefonii, czy też podstawowego przecież we współczesnej dobie medium, jakim jest telewizja, nawet gdyby miała być to sieć kablowa. Nie sposób odmawiać człowiekowi prawa do korzystania z dobrodziejstw postępu cywilizacyjnego. Umożliwiają one skarżącej kontakt ze światem zewnętrznym. Kontakt ten, zwłaszcza w jej sytuacji, uznać należy za niezbędny i potrzebny. W związku z tym, nie sposób uznać za przekonującą argumentację, z której wynika, iż skarżąca z uwagi na jej stan zdrowia i wiek (co, równocześnie uzasadnia przyznanie jej szerokiej pomocy w postaci usług opiekuńczych) ponosić ma konsekwencje w postaci rezygnacji z prawa do korzystania z usług telefonicznych i telewizyjnych. Według Sądu, argumentacja tego rodzaju nie koresponduje z ustawowymi zadaniami i celami pomocy społecznej. Jednym z nich jest integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 in fine ustawy o pomocy społecznej). Niezależnie od tego podnieść należy, iż argumentacja ta w swej treści nie uwzględnia również prawnie chronionej wartości godności człowieka. Normatywny nakaz jej uwzględniania w sprawach z zakresu pomocy społecznej jednoznacznie wynika z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy. Przepis ten uznać należy za rozwinięcie konstytucyjnej zasady, w świetle której "Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych." (art. 30 Konstytucji RP). Poza sporem jest przy tym, iż zakresem konstytucyjnej ochrony objęta jest również sfera warunków bytowania człowieka. Odnosząc się do tego właśnie aspektu konstytucyjnej zasady godności człowieka Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt K.11/00 wskazał, iż przesłanką jej poszanowania jest między innymi stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i cywilizacyjnym. Według Sądu, argumentacja organu odwoławczego prezentowana w odpowiedzi na skargę, nie uwzględnia przywołanych przepisów i wskazanego kierunku ich wykładni. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję, jak również decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta uznać należało za wadliwe. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość standardom określonym w przepisach art. 6, 7, 11, 77 i 80 kpa. Poczynione ustalenia faktyczne poddadzą wnikliwej i kompleksowej analizie uwzględniającej wskazaną wyżej konstrukcję przepisu § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 25 listopada 2004 r. wyrażającą się w jedynie przykładowym wskazaniu szczególnie uzasadnionych przypadków. Następnie dokonają ich prawnej oceny. W jej rezultacie, ustalenia te zakwalifikują, jako "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu przepisu § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta, albo kwalifikacji takiej odmówią. Swoje stanowisko, którego treścią będzie dokonanie wyboru konsekwencji prawnych faktów w konkretnym ustalonym stanie faktycznym, w każdym z tych przypadków uzasadnią w sposób czyniący zadość przepisowi art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.