II SA/Lu 695/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (spr.), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi E.C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutu E.C. właścicielki działki numer [...] w Z, która to część uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Rady Gminy na rzecz E.C. 10 / dziesięć/ złotych kosztów postepowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy nie uwzględniła zarzutu E.C. dotyczącego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczono działkę skarżącej Nr [...]w miejscowości Z. na budowę obwodnicy oraz zalesienie. E.C. w piśmie stanowiącym zarzut podniosła, że organ samorządowy nie wyjaśnił, dlaczego w projekcie nowego planu nie przeznaczył – zgodnie z jej wnioskiem – części działki nr [...] , oznaczonej symbolem 1 RL pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały rada gminy stwierdziła, że w projekcie planu przez działkę skarżącej , przeznaczoną dotychczas pod uprawy ogrodnicze, oznaczoną symbolem T 25 RO, przechodzi obwodnica drogi wojewódzkiej (KW – [...]) i w zakresie pasa terenu przyległego do drogi publicznej o szerokości mniejszej niż ustalona z uwzględnieniem wymogów z § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 z późn.zm.) – linia zabudowy, obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy. W ocenie rady gminy ze względu na uciążliwości związane z ruchem komunikacyjnym, budownictwo mieszkaniowe powinno być sytuowane w oddaleniu od dróg publicznych. W związku z tym, z uwagi na położenie działki skarżącej w rozwidleniu dróg i szerokość działki nie uwzględniono wniosku o jej przeznaczenie pod zabudowę . Rada Gminy stwierdziła ponadto, że budowa dróg obwodnicowych jest spowodowana koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi oraz stworzenia warunków bezkolizyjnego przemieszczania się ciągle wzrastającej liczby pojazdów i nasilania się ruchu drogowego. Przebieg obwodnic w gminie został szczegółowo przeanalizowany pod względem parametrów technicznych dróg i kolizyjności z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Zaprojektowany układ jest optymalny i zgodny ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] E.C. złożyła skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy odrzucającą jej zarzuty, wskazując na naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 138 z późn.zm.), ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U.Nr 73, poz. 764), art. 140 kc oraz przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że Rada Gminy nie wyjaśniła, która część jej działki o łącznej pow. 1,67 ha ma być przeznaczona pod budowę drogi publicznej oraz zarzuciła, że nowy plan ogranicza jej prawo własności, gdyż przeznacza pozostałą cześć działki pod zalesienie, a nie pod usługi. W jej ocenie projektowane zalesienie jest sprzeczne z prawem, ponieważ działka jest wykorzystywana na cele rolnicze i jest gruntem klasy IV a. Skarżąca podniosła ponadto, że nie doręczono jej uzasadnienia uchwały i nie mogła zapoznać się z jego treścią. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wyjaśniła, że uzasadnienie uchwały zostało doręczone skarżącej dwukrotnie tj. w dniu 5 maja 2003r. oraz 30 czerwca 2003 r., a dowody tego znajdują się w aktach sprawy. Rada gminy podkreśliła, że projekt sporządzony został z uwzględnieniem wymogów proceduralnych przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i niemożliwe jest przeznaczenie działki skarżącej pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ zaplanowany jest przez nią przebieg odcinka drogi wojewódzkiej (Nr Kw –[...]). Działka skarżącej znajduje się w rozwidleniu dróg i ze względu na pas rozgraniczający nie spełnia warunków do przeznaczenia jej na działkę budowlaną. Część działki zaplanowana została pod zalesienie ze względu na to, że przylega do enklawy leśnej, zaś projekt ma na celu racjonalne gospodarowanie przestrzenią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie planu lub projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub o odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, a mianowicie ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią samodzielna skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Skarżąca w niniejszej sprawie była legitymowana do wniesienia zarzutu, jako właścicielka nieruchomości objętej projektem zmiany planu. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sadowym wyrażony został pogląd, że procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub zmiany tego planu), określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nadał wysoką rangę. Każde bowiem naruszenie tej procedury powoduje z mocy art. 27 ust. 1 ustawy nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ustanowienie tej zasady jest prawidłowe, ponieważ plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym, więc rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Ponadto, ustalenia planu miejscowego kształtujące sposób wykonywania prawa własności w rezultacie niejednokrotnie ograniczają to prawo. Naruszenie prawa własności przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz odrzucenie zarzutu do tego projektu, same przez się nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi, jednak całe postępowanie prowadzone w sprawie przez radę gminy powinno jednoznacznie wskazywać, że nie naruszono prawa materialnego i zasad przewidzianej przez ustawę procedury , która obejmuje również rozpatrywanie zarzutów i protestów zgłoszonych do projektu (art. 18 ust. 2 pkt 9). W rozpoznawanej sprawie zebrane przez Radę Gminy materiały, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie czy zachowano procedurę zmian planu określoną w art. 18 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 3 u.z.p. Jak wyżej wskazano, uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące przesłanki i motywy, jakimi kierowała się rada gminy nie uwzględniając zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zdaniem sądu, nie odpowiada kryterium dobrego uzasadnienia, tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W piśmie z dnia 19 stycznia 2002r., stanowiącym zarzut E.C. podniosła, żeby część jej działki nie przeznaczoną w projekcie pod budowę drogi [...] włączyć do obszaru usług z możliwością budowy budynku mieszkaniowo-usługowego, nie zaś pod zalesianie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały odnosi się ogólnikowo do tej kwestii, stwierdzając arbitralnie, że "w projekcie planu ze względu na to, że przez działkę przechodzi obwodnica – droga wojewódzka oznaczona symbolem [...] i zaprojektowane są zalesienia, obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Zakaz ten dotyczy pasa terenu przyległego do dróg publicznych o szerokości mniejszej niż ustalona linia zabudowy. W planie linie zabudowy ustalone są z uwzględnieniem oddziaływania uciążliwości ruchu komunikacyjnego, wymóg ten określa § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia bliżej zajętego stanowiska i uwzględnia uciążliwość oddziaływania komunikacyjnego jedynie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, natomiast nie rozważa możliwości przeznaczania tej części działki pod usługi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy kształtuje też sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Działanie rady gminy na zasadzie przysługującego jej uznania nie może jednak prowadzić do dowolności. Ingerencja z jej strony w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), dopuszczalna w ramach władztwa planistycznego, nie może być nadużywana. Dlatego też, uchwała odrzucająca zarzut właściciela nieruchomości dotyczacy projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przekonującego uzasadnienia ustosunkowującego się do argumentacji wnoszącego zarzut. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia tego warunku. Oznacza to, że odrzucenie zarzutu nastąpiło bez wyjaśnienia i oceny istotnych okoliczności sprawy. W powyższej sytuacji należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd stwierdził jej nieważność. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.