II SA/Lu 695/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Związku Inwalidów Wojennych RP z siedzibą [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 15 maja 2018 r. S. K. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o udzielenie pomocy pieniężnej ze środków znajdujących się w dyspozycji Związku Inwalidów Wojennych Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także: Związek lub Związek Inwalidów Wojennych). Jako cel pomocy wskazała konieczność poniesienia kosztów leczenia i zakupu leków oraz balkonika ułatwiającego poruszanie się. Do wniosku dołączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości otrzymywanych świadczeń emerytalno-rentowych, zaświadczenie wydane przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o uprawnieniach wdowy – emerytki lub rencistki po kombatancie, dowody poniesienia opłat za: gaz, telefon, czynsz, protezę na kciuk, leki oraz wyroby medyczne, a także zaświadczenie lekarskie. Decyzją [...] r., znak: [...], Prezes Związku Inwalidów Wojennych orzekł o przyznaniu skarżącej pomocy pieniężnej w wysokości [...] zł. Prezes Związku wskazał, że uwzględnił w całości żądanie skarżącej i z tego względu – stosownie do art. 107 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) – odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła organowi wadliwe określenie wysokości udzielonej jej pomocy pieniężnej. Wyjaśniła, że z informacji, jakie uzyskała w Zarządzie Okręgowym Związku, wynika, że Zarząd ten proponował przyznanie jej pomocy w kwocie [...]złotych. Podkreśliła, że przyznania takiej właśnie sumy domagała się we wniosku, stąd też jako zupełnie niezrozumiałe oceniła stanowisko organu, jakoby przyznana kwota w całości zaspokajała jej żądanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skarżącej są całkowicie nieuzasadnione. Organ podkreślił, że skarżąca nie jest uprawniona do wiążącego wskazywania, w jakiej wysokości zostanie udzielona pomoc pieniężna, uprawnień takich nie ma też Zarząd Oddziału Związku Inwalidów Wojennych. Postępowanie w tej sprawie przeprowadza Prezes Związku, ustalając przede wszystkim, czy strona spełnia przesłanki do udzielenia pomocy pieniężnej oraz w jakiej wysokości pomoc może być udzielona. Bierze przy tym pod uwagę udokumentowaną sytuację życiową strony oraz inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, a także zasadę sprawiedliwego podziału środków znajdujących się w dyspozycji Związku między wszystkich potrzebujących. Ponadto Prezes Związku podniósł, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze, wskazana we wniosku propozycja Prezydium Zarządu Oddziału Związku opiewała na [...] złotych, a opinia Zarządu Okręgowego na [...] złotych. Skarżąca nie wskazała zaś we wniosku żądanej kwoty pomocy, a jedynie cele pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i § 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej – co do zasady – ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji. Wyjątkowo można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Przepis art. 107 § 4 k.p.a. pozwala zatem na odstąpienie od uzasadnienia decyzji wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: postępowanie toczy się w pierwszej instancji, strona postępowania jest jedna, a gdy jest ich kilka to mają wspólne i niesprzeczne interesy, zaś decyzja uwzględnia w całości żądania zgłoszone przy wszczęciu i w toku postępowania (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 22). Wskazać należy, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji administracyjnej, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część (zob. wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Wr 806/93). Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika przy tym prawo strony do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji. Treść uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także z uwagi na to, że daje ono stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia. Niewątpliwie obowiązek należytego uzasadnienia decyzji nabiera szczególnego znaczenia, gdy tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ rozstrzyga sprawę, podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienie takiej decyzji pozwala bowiem na dokonanie oceny, czy nie została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ administracji publicznej nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Brak uzasadnienia decyzji uznaniowej uniemożliwia zatem Sądowi ocenę, czy rozstrzygnięcie organu nie nosi cech dowolności (zob. wyrok NSA z 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97; M. Dyl, Komentarz do art. 107, [w:] M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, SIP Legalis, nb. 52, 53). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że przyznając skarżącej zaskarżoną decyzją z [...] r. pomoc pieniężną w wysokości [...] zł na cele wskazane przez nią we wniosku z 15 maja 2018 r., Prezes Związku Inwalidów Wojennych odstąpił od sporządzenia uzasadnienia tej decyzji, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organu co do zaistnienia podstaw do odstąpienia od uzasadnienia decyzji, jest prawnie wadliwe. Przede wszystkim nie sposób jest uznać, że decyzja wydana przez organ uwzględnia w całości żądanie skarżącej zgłoszone przy wszczęciu postępowania. Zauważyć należy, że jakkolwiek skarżąca nie wskazała wyraźnie we wniosku z 15 maja 2018 r. wysokości pomocy pieniężnej, jakiej domaga się, to we wniosku tym zawarte były wstępne opinie Prezydium Zarządu Oddziału Związku Inwalidów Wojennych w L. oraz Zarządu tego Oddziału Związku dotyczące zasadności uwzględnienia żądania strony, które nie dość, że wskazywały na celowość udzielenia skarżącej pomocy w większym rozmiarze aniżeli została ona jej przyznana decyzją Prezesa Związku, to opinie te były rozbieżne co do proponowanej kwoty wsparcia. Mianowicie Prezydium Zarządu Oddziału Związku proponowało udzielenie skarżącej pomocy w wysokości [...] złotych, zaś Zarząd Oddziału Związku pozytywnie zaopiniował przyznanie jej wsparcia w kwocie [...]złotych. Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości, że skarżąca mogła oczekiwać udzielenia jej pomocy w wyższym rozmiarze niż przyznana jej kwota [...]złotych, zwłaszcza, że – co przyznał Prezes Związku w odpowiedzi na skargę – poprzednio rozpoznawany przez organ wniosek skarżącej o udzielenie pomocy pieniężnej, złożony w analogicznych okolicznościach faktycznych, był podstawą do przyznania jej pomocy o dwukrotnie wyższej wysokości – [...] złotych. Co więcej, wobec rozbieżności w opiniach wstępnych samego organu, wyrażonych w zawartych we wniosku propozycjach Prezydium Zarządu Oddziału Związku oraz Zarząd Oddziału Związku, dotyczących spornej w niniejszej sprawie kwestii wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego, konieczne było jednoznaczne wyjaśnienie przez organ motywów, jakimi kierował się Prezes Związku przyznając pomoc w niższej niż początkowo zakładano wysokości. Oczywiste jest zarazem, jak wskazano wyżej, że brak uzasadnienia podjętej przez organ decyzji uznaniowej czyni niemożliwym zweryfikowanie prawidłowości toku rozumowania organu i przesłanek przyznania skarżącej pomocy pieniężnej w kwocie [...]złotych. Niewątpliwie wydanie decyzji uznaniowej wiąże się z posiadaniem przez organ administracji publicznej więcej niż jednej możliwości załatwienia sprawy, przy czym każda z nich – co do zasady – może być zgodna z prawem. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, a tym bardziej przy braku uzasadnienia takiej decyzji, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym (zob. M. Dyl, Komentarz do art. 107, jw., nb. 56 wraz z powołanym orzecznictwem sądów administracyjnych). Mając zatem na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, podkreślić trzeba, że brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowi szczególnie istotne uchybienie procesowe, albowiem w jego konsekwencji nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy jest ona rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym na podstawie rzetelnych dowodów – stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w tej sprawie. W konsekwencji decyzja ta nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa, którego treść jest w sposób oczywisty sprzeczna z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów państwa, a także z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Nie budzi zarazem wątpliwości, że powyższe uchybienie nie mogło być sanowane w odpowiedzi na skargę, w której zawarta została argumentacja Prezesa Związku dotycząca zasadności przyznania skarżącej pomocy pieniężnej w kwocie [...]złotych. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skarżącej. Nie można obecnie przesądzić, w jakiej wysokości skarżąca uzyska finalnie wsparcie ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Związku Inwalidów Wojennych Rzeczypospolitej Polskiej. Rozpoznając ponownie sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ rozważy ewentualnie uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie, w celu wnikliwego ustalenia całokształtu okoliczności sprawy oraz dokona ponownej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co pozwoli na podjęcie stosownego rozstrzygnięcie, które należy uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie również odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji skarżącej, podnoszonej w toku postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.