II SA/Lu 697/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. spraw ze skarg B. S. i K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 26 czerwca 2024 r. znak: SKO.4010.GR/106/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. znak: SKO.4010.GR/106/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu wniosku B. S. i K. A. (dalej także jako "skarżące"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia 7 kwietnia 1995 r. nr G.6013-3-2/95, przyznającej W. W. nieodpłatnie prawo własności działki dożywotniego użytkowania oznaczonej numerem [...], położonej we wsi P. D. R.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło następująco stan sprawy: Decyzją z dnia 7 kwietnia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim przyznał W. W. c. W. nieodpłatnie prawo własności działki dożywotniego użytkowania oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi P. D. R., stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że przedmiotowa działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...], które to gospodarstwo rolne zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy w K. P. z dnia 5 grudnia 1986 r. w zamian za rentę. Wskazując na regulacje art. 118 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (aktualny t.j. – Dz. U. z 2024 r. poz. 90 ze zm., dalej jako "u.u.s.r.") organ orzekający stwierdził, że osobie, której przysługuje prawo dożywotniego użytkowania działki, na jej wniosek przyznaje się własność tej działki. Wnioskiem datowanym na 30 maja 2017 r. B. S., M. S. oraz T. A. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r., jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r. znak GN/BP/II/7724/6-6/07/08 stwierdził, iż z nieruchomości położonej w obrębie P. D., gmina K. P. o powierzchni 15,09 ha stanowiącej zespół parkowo-pałacowy pozostały z dawnego majątku P. W. lit. B, wyłączona jest spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 czerwca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej jako "dekret PKWN") część opisanej nieruchomości złożona z działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], o powierzchni 2,34 ha. W chwili obecnej dla działki o numerze: [...], prowadzone są dwie księgi wieczyste. Jedna z nich oznaczona numerem KW nr LU [...] w dziale II zawiera wpis dotyczący aktualnych spadkobierców po W. S., czyli B. S. - w [...] części, A. K.-P. - w [...] części, T. A. - w [...] częściach i M. S. - w [...] częściach. Wpis ten został dokonany na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt [...], w którym Sąd uzgodnił treść księgi wieczystej KW Nr LU [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. W drugiej księdze wieczystej oznaczonej numerem LU [...], w jej dziale II jako właściciel działki nr [...] wpisana jest D. S., prawnuczka W. W.. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. wnioskodawczynie zarzuciły, że w jej treści wpisano, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, tymczasem działka ta nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa - co wynika wprost z decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 9 czerwca 2009 r. Podstawą kwestionowanej decyzji nie mógł być zatem przepis art. 118 ust. 1 u.u.s.r. Kolegium ustaliło następujący krąg stron postępowania nadzwyczajnego wszczętego powyższym wnioskiem: B. S. (działająca także jako spadkobierczyni po córce A. K.-P.), K. A. (spadkobierczyni po T. A.), G. P. (spadkobierca po A. K.-P.), M. S. oraz D. S. - aktualna właścicielka i użytkowniczka działki nr [...]. Zainteresowane strony w toku postępowania składały wyjaśnienia i dokumenty dotyczące nabytych praw do spadku. Prowadząc postępowanie nieważnościowe Kolegium ustaliło następujący stan faktyczny sprawy. W. W. aktem notarialnym umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia 23 grudnia 1982 r. nabyła od Skarbu Państwa prawo własności szeregu działek, w tym działki nr [...]. Zawarcie tej umowy poprzedzone było wydaniem przez Naczelnika Gminy K. P. decyzji z dnia 4 października 1982 r. nr [...]/82, uznającej W. W. jako kandydatkę do nabycie nieruchomości rolnej, posiadającą kwalifikacje rolnicze, będącą dzierżawcą tej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 11 września 1986 r. W. W. wystąpiła o nieodpłatne przekazanie na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 4.93 ha, którego była właścicielką i posiadaczką. Przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie dokonany został podział działki nr [...] o powierzchni 0,41 ha na dwie działki: nr [...] o pow. 0,11 ha i nr [...] o pow. 0, 30 ha. Po zakończeniu postępowania Naczelnik Gminy K. P. decyzją z dnia 5 grudnia 1986 r., nr [...], przywołując szereg regulacji ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przejął na własność Państwa za emeryturę własność i posiadanie gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. D. R., stanowiącego własność W. W., składającego się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W decyzji tej W. W. przyznano prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu rolnego nr [...] o pow. 0,30 ha. Podaniem datowanym na 27 lutego 1995 r. (data wpływu: 28 lutego 1995 r.) W. W. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim o zwrot działki dożywotniego użytkowania oznaczonej nr [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim uwzględnił ww. wniosek i decyzją z dnia 7 kwietnia 1995 r., na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 u.u.s.r., przyznał nieodpłatnie W. W. prawo własności przedmiotowej działki. Organ ten uznał, że żądanie W. W. było zasadne, gdyż działka nr [...] została przekazana jej do użytkowania decyzją Naczelnika Gminy K. P. z dnia 5 grudnia 1986 r. i pozostawała w jej władaniu w dacie złożenia wniosku. Opisaną działkę nr [...] W. W. przekazała następnie umową darowizny (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 6 sierpnia 2001 r.) A. i I. małż. S.. Z kolei małż. S. działkę te przekazali umową darowizny (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 22 sierpnia 2003 r.) na rzecz D. S.. W dacie rozpatrywania sprawy przez Kolegium działka nr [...] pozostaje we władaniu i użytkowaniu D. S., co jest zgodne z zapisami wynikającymi z księgi wieczystej nr LU [...]/1 i co potwierdził w trakcie rozprawy administracyjnej przed Kolegium jej pełnomocnik A. S.. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego Kolegium uznało, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia 7 kwietnia 1995 r., bowiem decyzja ta nie narusza obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa w sposób rażący. Zdaniem organu, decyzja ta nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też żadnej innej wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że sporna decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, i wbrew twierdzeniom wnioskodawców ma swoją podstawę prawną w przepisach u.u.s.r. Badana decyzja nie jest decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osoby, która była stroną postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wydanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Spośród przywołanego katalogu wad kwalifikowanych wnioskodawcy wskazują - jako skutek zarzutu rażącego naruszenia prawa - zaistnienie wyłączenia wynikającego z art. 118 ust. 3 ww. ustawy. Kolegium podniosło, że nie każde, nawet poważne naruszenie prawa, może być kwalifikowane jako "rażące". O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015r. sygn. akt II OSK 397/14 oraz z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 816/21). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14 oraz z dnia 6 lutego 2024r. sygn. akt II OSK 1159/21). W ocenie organu, zarzuty postawione przez wnioskodawców nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności, zakwestionowanej decyzji, która spełnia wymogi ustawy. Kolegium stwierdziło, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji wszystkie przesłanki uwzględnienia roszczenia W. W., o którym mowa w art. 118 ust. 1 i 2 u.u.s.r., zostały spełnione, bowiem z wnioskiem wystąpił rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne na Skarb Państwa, w tym działkę, co do której przyznano mu prawo użytkowania i którą faktycznie władał. Nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] jest tą samą działką, która została przydzielona W. W., jako rolnikowi, w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu, a jej powierzchnia nie przekraczała maksymalnej powierzchni określonej w przepisach, na podstawie których gospodarstwo zostało przejęte przez Państwo, czyli w tym wypadku 0,3 ha. W ocenie Kolegium podniesione przez wnioskodawców zarzuty wobec badanej decyzji dotyczące zaistnienia negatywnej przesłanki do jej wydania, wynikającej z art. 118 ust. 3 u.u.s.r., w świetle których przepisów ust. 1-2a tego artykułu nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach, nie wystąpiły w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji. Organ podniósł, że w sprawie istotny jest fakt, iż prawo własności działki nr [...] W. W. nabyła na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 23 grudnia 1982 r. W dacie wydawania decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. przedmiotowa działka, z uwagi na przekazanie jej przez W. W. na rzecz Skarbu Państwa, była przedmiotem własności Skarbu Państwa, a przyznanie jej własności nie naruszało wówczas praw osób trzecich do tej działki. Wydanie w dniu 9 czerwca 2009 r. przez Wojewodę Lubelskiego decyzji stwierdzającej, że nieruchomość złożona z działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN, nie miało wpływu na prawidłowość badanej decyzji. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r., bowiem nie wystąpiła w niej okoliczność oczywistego i bezspornego naruszenia prawa. Badana decyzja nie została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w u.u.s.r. Nie można też stwierdzić, aby wbrew przepisom tej ustawy nadano W. W. prawo własności działki. Nie wystąpiły zatem kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. B. S. (reprezentowania przez adwokata) i K. A., nie korzystając z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ustawowym terminie wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej. W obu skargach zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 118 ust. 1 i 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, poprzez pominięcie okoliczności, iż Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem działki nr [...]; 2) art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez brak orzeczenia, iż "zaskarżona" do Kolegium decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia 7 kwietnia 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej do wydania w określonym terminie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia 7 kwietnia 1995 r., ewentualnie decyzji stwierdzającej, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniach skarg skarżące podtrzymały stanowisko, iż sporna działka nr [...] nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa – co wynika wprost z decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 9 czerwca 2009 r. stwierdzającej, że nieruchomość obejmująca tę działkę nie podpadła pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Kwestionowana decyzja z dnia 7 kwietnia 1995 r. została wydana na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 u.u.s.r. w obowiązującym wówczas brzmieniu. Ustęp 3 tego artykułu stanowił natomiast, że przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Dlatego też, w ocenie skarżących, kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Podstawa jej wydania nie mógł być bowiem art. 118 ust. 1 u.u.s.r. Skarżące podniosły, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, iż ww. decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 9 czerwca 2009 r. nie ma wpływu na prawidłowość badanej decyzji. Wynika z niej bowiem, że stan prawny cały czas był taki, że działka nr [...] nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa. Skarżące podkreśliły, że ww. decyzja Wojewody dotyczyła kilku działek, w tym – poza działką nr [...] – również działki nr [...], co do której Wojewoda Lubelski w dniu 28 lipca 2005 r. wydał decyzję stwierdzającą nabycie jej własności nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę K. P.. Prawomocną decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji orzekł natomiast, że ww. decyzja z dnia 28 lipca 2005 r. został wydana z naruszeniem prawa, jednak przeszkodą dla stwierdzenia jej nieważności jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Podstawą prawna decyzji Ministra są art. 156 § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. W jej uzasadnieniu wskazano natomiast, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej nie legitymował się prawem własności w stosunku do działki nr [...], a tym samym przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżących, w sprawie niniejszej sytuacja jest de facto taka sama. Nie zmienia tego fakt, że Skarb Państwa, nie będący właścicielem działki [...], sprzedał ją W. W. umową sprzedaży z dnia 2 grudnia 1982 r., a następnie decyzją Naczelnika Gminy K. P. z dnia 5 grudnia 1986 r., wydana na wniosek W. W., przejęto na własność Państwa za emeryturę własność i posiadanie gospodarstwa rolnego W. W., składającego się m.in. z działki [...]. Skoro bowiem z decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 9 czerwca 2009 r. wynika, że działka nr [...] nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa, wszystkie kolejne czynności w tym zakresie były nieważne z mocy prawa. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi B. S. (II SA/Lu 697/24) ze sprawą ze skargi K. A. (II SA/Lu 700/24) i prowadzić obie te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Lu 697/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu. Tytułem wstępu wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w tym trybie jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Nie może być zatem traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ewentualne niekwalifikowane wady prawne, niewymienione w powyższym katalogu, które nie zostały usunięte w administracyjnym toku instancji postępowania zwyczajnego, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego zaskarżoną decyzją jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia 7 kwietnia 1995 r., orzekająca o przyznaniu W. W. c. W. nieodpłatnie prawa własności działki dożywotniego użytkowania oznaczonej numerem [...] o powierzchni 1,0,30 ha, położonej we wsi P. D. R.. Skarżące (oraz T. A.) domagały się stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o obie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości stanowiska Kolegium co do podstaw nieważnościowych powołanych przez wnioskodawczynie, a także pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie zasadniczą przeszkodą dla wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności, jest w istocie upływ terminu określonego w art. 157 § 2 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "zm.k.p.a.") stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wyjaśnić należy, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną datą, również przewidywał czasowe ograniczenie możliwości wzruszenia decyzji w postępowaniu nieważnościowym, przy czym ograniczenie to nie odnosiło się do wszystkich wad kwalifikowanych wymienionych w § 1 tego artykułu, a przede wszystkim nie odnosiło się do wad w postaci braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa (pkt 2). Z dniem 16 września 2021 r., tj. wraz z wejściem w życie zm.k.p.a., powyższe ograniczenie rozszerzono na wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawa ta wprowadziła zatem termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji również w przypadku decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Przy czym zgodnie przepisem przejściowym art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem pomimo, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. został złożony jeszcze przed wejściem w życie zm.k.p.a. i przed tą datą został też przekazany zgodnie z właściwością do SKO w Białej Podlaskiej, zastosowanie ma art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą. W przypadku zaś kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim, termin materialnoprawny określony w tym przepisie upłynął z dniem 12 kwietnia 2005 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzja ta została doręczona W. W. (będącej jej jedynym adresatem) w dniu 12 kwietnia 1995 r. (potwierdzenie odbioru – k. 18 akt adm.). Powyższa okoliczność z góry eliminowała możliwość uwzględnienia przez Kolegium wniosku skarżących w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. Nie zwalniało to jednak Kolegium z obowiązku dokonania oceny tej decyzji pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności powołanych przez wnioskodawczynie. W przypadku bowiem istnienia takiej wady, obowiązkiem organu pozostawałoby wydanie, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przy czym podkreślić wypada, że taka decyzja powodowałaby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i utrzymanie skutków prawnych, które decyzja ta wywołała (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3420/18, LEX nr 2630260). W niniejszej sprawie nie wystąpiły jednak podstawy również do wydania decyzji deklaratoryjnej przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a. Prawidłowa jest bowiem ocena Kolegium, że kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim nie można przypisać żądanej z form naruszenia prawa wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym – wbrew stanowisku wnioskodawczyń – brak jest podstaw, by decyzję tę uznać za wydaną bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającą prawo. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Innymi słowy, chodzi w tym wypadku o wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej, a więc w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w takiej formie (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, s. 1057 i nast., wraz z powołanym tam orzecznictwem). Kwestionowanej decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. nie można przypisać takiej wady, albowiem znajduje ona podstawę prawną w powołanych w jej sentencji przepisach art. 118 ust. 1 i ust. 4 u.u.s.r. W dacie wydania spornej decyzji powołany artykuł w ust. 1 stanowił, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z kolei ust. 4 tego artykułu posiadał brzmienie: Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Powołane unormowania dawały zatem podstawę do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim (jako ówczesny organ rządowej administracji ogólnej) decyzji przyznającej nieodpłatnie własność działki osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Taką osobą była natomiast W. W., która mocą decyzji Naczelnika Gminy K. P. z dnia 5 grudnia 1986 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 268 ze zm., dalej jako "u.u.s.r. z 1982 r.") przekazała na własność Państwa, za emeryturę, gospodarstwo rolne składające się m.in. ze spornej działki nr [...] we wsi P. D. R., zachowując przy tym prawo do bezpłatnego użytkowania tej działki (pkt 7 decyzji – k. 106 akt adm.). Decyzja z dnia 7 kwietnia 1995 r. znajdowała zatem podstawę prawną w przepisach prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Odrębną kwestią pozostaje natomiast ocena, czy przedmiotowa decyzja była z tymi przepisami zgodna. Odnosząc się do drugiej z powołanych przez wnioskodawców przesłanek nieważnościowych, tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., prawidłowo Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wadę tego rodzaju upatrywać należy wyłącznie w sytuacjach, w których treść wydanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Decyzja administracyjna może zatem zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, publ. ONSA 1993/1/23; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680; z dnia 22 lutego 2013 r., II GSK 2098/11, LEX nr 1511171; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, LEX nr 1228463). Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być zatem oczywiste, a przy tym posiadać znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1611/16, LEX nr 2585462). Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżące kierowany wobec kwestionowanej decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. zarzut rażącego naruszenia prawa, opierają na próbie wykazania sprzeczności tej decyzji z treścią art. 118 ust. 3 u.u.s.r., który to przepis stanowił, że przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Skarżące wskazują w tym zakresie, że w dacie wydania ww. decyzji, działka nr [...] nie była własnością Skarbu Państwa. Twierdzenie to opierają na wydanej przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 9 czerwca 2009 r. decyzji, którą stwierdzono, że część nieruchomości położonej w obrębie P. D., gmina K. P. stanowiącej zespół parkowo-pałacowy pozostały z dawnego majątku P. W. lit. B, obejmująca m.in. sporna działkę nr [...], nie podpadła pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, fakt wydania przez Wojewodę Lubelskiego ww. decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu PKWN"), nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że przy wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. doszło do rażącego naruszenia art. 118 ust. 3 u.u.s.r., rozumianego – zgodnie z przytoczonymi wyżej poglądami – jako naruszenie oczywiste, bezsporne, o wadze większej, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej Za taką oceną przemawiają następujące argumenty. Co do zasady rację mają skarżące wskazując, że decyzja deklaratoryjna wydana w ramach § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, stwierdzająca, że dana nieruchomość nie podpadła pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN, daje podstawy do przyjęcia, że nie doszło z mocy tego dekretu do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa określonego majątku ziemskiego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000/3/90 i z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1092/19, LEX nr 3086293). W konsekwencji uzyskanie takiej decyzji otwiera drogę do skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców, bowiem jest ona wiążąca dla sądu w sprawie o odszkodowanie i stanowi prejudykat (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 41/18, LEX nr 2652492). W judykaturze podkreśla się jednak równocześnie, że takie negatywne rozstrzygnięcie w ramach § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, nie przekłada się na automatyczny "powrót" prawa własności majątku ziemskiego do spadkobierców dawnych właścicieli – niezależnie od tego, kto jest obecnie wpisany w księdze wieczystej jako właściciel (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 471/20, LEX nr 3173966; z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2619/22, LEX nr 3552936). Skutki wydanej przez Wojewodę Lubelskiego z dnia 9 czerwca 2009 r. decyzji w kontekście ustalenia właściciela działki nr [...] - tak aktualnego, jak i właściciela w dacie wydania spornej decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. - nie mogą być zatem oceniane jako oczywiste, skoro nieruchomość ta posiada dwie księgi wieczyste i w jednej z nich (KW nr LU [...]), jako właściciel pozostaje wpisana D. S. – następczyni prawna W. W.. Dla oceny, czy decyzja z dnia 7 kwietnia 1995 r. rażąco narusza prawo, jako wydana wbrew zastrzeżeniu z art. 118 ust. 3 u.u.s.r., najbardziej istotne znaczenie ma jednak w niniejszej sprawie okoliczność, iż przy wydaniu tej decyzji źródłem przypisania Skarbowi Państwa prawa własności działki nr [...] nie był dekret PKWN, lecz wydana w dniu 5 grudnia 1986 r. decyzja Naczelnika Gminy K. P., orzekająca o przejęciu na własność Państwa od W. W., za emeryturę, gospodarstwa rolnego składające się m.in. z ww. działki. Podkreślić należy, że decyzja ta, wydana na podstawie art. 59 ust. 3 u.s.r. z 1982 r., jest konstytutywnym aktem wywołującym - bez potrzeby powiązania z umową, powodującą powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych między oznaczonymi podmiotami - bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego; z jej mocy następuje wygaśnięcie prawa własności gospodarstwa rolnego po stronie rolnika i powstanie tego prawa na rzecz Państwa (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 1981 r., sygn. akt III CZP 22/81, OSNC 1981/11/211, podjęta na gruncie analogicznie brzmiącego przepisu art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin - Dz. U. Nr 32, poz. 140). W sprawie bezsporne natomiast pozostaje, że decyzja ta funkcjonuje nadal w obrocie prawnym, jako ostateczna i prawomocna, i jako taka – zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a.- objęta jest domniemaniem legalności i prawidłowości. Co więcej, w obrocie prawnym nadal funkcjonuje również poprzedzający ww. decyzję z dnia 5 grudnia 1986 r. akt notarialny umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia 23 grudnia 1982 r., na podstawie którego W. W. nabyła od Skarbu Państwa prawo własności (m.in.) działki nr [...], z której następnie wydzielona została sporne działka nr [...]. Ustalenie nieważności lub bezskuteczności tej umowy należy natomiast do właściwości sądu cywilnego. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności w istotnym stopniu odróżniają niniejszą sprawę od spraw, w których wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta została decyzja komunalizacyjna, przy wydaniu której przypisanie Skarbowi Państwa tytułu własności do nieruchomości nabytej z mocy prawa przez gminę, opierało się wprost i bezpośrednio na dekrecie PKWN, a następnie doszło do wydania w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość pod ów dekret nie podpadała (w tym powołanej przez skarżących sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej odnoszącej się do działki nr [...], jak też podobnych spraw – zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 447/23; z dnia 28 października 2024, sygn. akt I OSK 1127/23). W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy bowiem decyzji uwłaszczeniowej, przy wydaniu której – jak już wyżej wskazano – tytuł własności Skarbu Państwa do nieruchomości nie był wywodzony z błędnego uznania, że nieruchomość została objęta dekretem PKWN, lecz z wydanej w późniejszym czasie, wskutek dalszego obrotu nieruchomością, decyzji konstytutywnej skutkującej powstaniem prawa własności do nieruchomości po stronie Państwa. Decyzja ta nie została natomiast wyeliminowana z obrotu prawnego, ani też nie doszło do stwierdzenia w odpowiednim trybie nadzwyczajnym jej niegodności z prawem, a wobec tego późniejszej, wydanej na jej podstawie decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r., nie sposób przypisać rażącego naruszenia art. 118 ust. 3 u.u.s.r. W tym stanie rzeczy ustalenie, czy w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. P. decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. Skarb Państwa był właścicielem spornej działki, nie jest bowiem oczywiste i bezsporne. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, powinno natomiast następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Reasumując, orzeczona zaskarżoną decyzją odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia 7 kwietnia 1995 r., odpowiada prawu. Możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wykluczał przede wszystkim upływ terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. W sprawie nie zachodziły też podstawy do stwierdzenia przez Kolegium, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że sporna decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem zarzuty wnioskodawczyń przypisujące jej wady kwalifikowane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., okazały się niezasadne, a nadto – jak słusznie stwierdził organ – brak jest także podstaw by decyzji tej zarzucić inną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.