II SA/Lu 698/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr SKO.41/3108/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z 9 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. N. (dalej: "skarżąca" lub "strona") od decyzji Burmistrza Łęcznej z 2 czerwca 2022 r. odmawiającej stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 7 marca 2022 r. (data wpływu) strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką Z. W. ur. 9 października 1940 r., która jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, której daty nie da się ustalić. Strona oświadczyła, że mieszka wraz z matką oraz, że sprawuje nad nią stałą opiekę z uwagi na jej niepełnosprawność i z tego względu nie pracuje zawodowo. W chwili obecnej pobiera rentę z ZUS. Organ pierwszej instancji decyzją z 2 czerwca 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Mianowicie strona pobiera świadczenie rentowe z którego nie chce zrezygnować na czas pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie da się ustalić daty niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym to Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności, jest niekonstytucyjny oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez stronę renty wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał tan faktyczny i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności. W tym zakresie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym nie było podstaw by odmówić stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu. Kolegium stwierdziło jednak, że niezależnie od błędnego stanowiska organu w tym zakresie, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiada prawu. Jego zdaniem w sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Mając to na uwadze Kolegium wezwało skarżącą, która posiada prawo do renty, do dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a rentą, a w przypadku wyboru tego pierwszego do złożenia decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do renty. W odpowiedzi ta jednak oświadczyła, że nie zamierza zrezygnować z prawa do renty, gdyż - jej zdaniem - w światle obowiązujących przepisów nie jest to konieczne. Można bowiem pobierać dwa świadczenia jednocześnie. Mając powyższe na uwadze i nie podzielając stanowiska strony, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią renty wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie argumentowała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Osoba, w stosunku do której orzeczona została częściowa niezdolność do pracy, cały czas obiektywnie pozostaje zdolna do podjęcia zatrudnienia, choć w niepełnym zakresie. Podejmując się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, może tym samym pozbawić się potencjalnej możliwości zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Brak jest więc podstaw prawnych do wykluczenia z możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób w stosunku do których została orzeczona częściowa niezdolność do pracy i które legitymują się z tego tytułu prawem do renty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślił, że nie podziela sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zaprezentowanego w skardze, który prowadzi do błędnego i nieuzasadnionego wniosku, że można pobierać jednocześnie rentę i świadczenie pielęgnacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wskazać, że w związku z wnioskiem skarżącej i brakiem sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej w skrócie: "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca, jako córka legitymującej się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji matki, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz, że sprawuje nad nią opiekę uniemożliwiającą jej zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Nie jest również kwestionowane, że skarżąca w toku postępowania przed organami miała ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, którą pobierała (decyzja i zaświadczenie ZUS, k. - 5 i 27 akt adm. organu I inst.). Właśnie, z uwagi na powyższe powstał spór, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wykluczająca przyznanie przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak wskazano w skardze Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Orzeczenie to zwraca więc uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych. Problem konstytucyjny - wbrew stanowisku skargi - dotyczył jednak sytuacji, kiedy niższe świadczenie rentowe eliminowało możliwość pobierania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie ustawowe zostało zakwestionowane przez Trybunał. Nie oznacza to jednak - jak domaga się tego skarżąca - że można pobierać w pełnym zakresie oba świadczenia. TK w przywołanym orzeczeniu pisał: "Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (...). W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia." W tym kontekście orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania ww. problemu. Ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę (emeryturę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy. Innymi słowy, prawidłowa interpretacja 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty jedynie gdy uprawiony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży wniosku o zawieszenie prawa do renty i nie uzyska decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wybór ten strona może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty (emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty (emerytury) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie, bezspornym jest, że zarówno Burmistrz Łęcznej jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wychodząc naprzeciw przywołanej wykładni informowały stronę o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wstrzymania jej wypłaty (pismo z 19 maja 2022 r. organu pierwszej instancji oraz pismo z 12 lipca 2022 r. organu odwoławczego). Wskazały tym samym, że istnieje przeszkoda uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku w postaci właśnie prawa do renty. Mimo to, skarżąca nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do usunięcia wskazanej przeszkody, zajmując jednoznacznie odmienne od organów stanowisko. W tej sytuacji nie można organom rozstrzygającym sprawę postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Bezspornym bowiem jest, że organy w należyty sposób poinformowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym miały na uwadze, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże, skoro strona mimo to nie wyraziła woli wystąpienia z wnioskiem o zawieszenia prawa do renty, organy nie mogły postąpić inaczej jak tylko wydać decyzję odmowną. Oczywistym bowiem jest, że brak zawieszenia prawa do renty, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak już bowiem wskazano renta jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tj. posiadania prawa do renty, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Otwarcie rencistom niezdolnym do pracy możliwości zachowania prawa do renty przy przyznaniu im świadczenia pielęgnacyjnego, przeczyłoby założeniom płynącym z przywołanego wyżej wyroku TK oraz zasadzie sprawiedliwości społecznej, bowiem oznaczałoby uprzywilejowanie tych rencistów wobec osób w pełni zdolnych do pracy i niepodejmujących zatrudnienia lub z niego rezygnujących w celu sprawowania opieki, jak również wobec osób, które w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesiły prawo do renty. Tym samym art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala odczytywać ww. wyroku TK w sposób przez skarżącą preferowany, czyli dopuszczający możliwość kumulacji świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego. Podsumowując powyższe należy uznać, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organy te informowały stronę o możliwości zawieszenia renty z tytułu niezdolności do pracy, czego skarżąca jednak nie uczyniła, co oznaczało istnienie negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.