II SA/Lu 699/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant st. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz J. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 699/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2000 r., odmawiającą J.D. przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego przysługującego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu ustalił, że J.D. zatrudniony był w czasie wojny, od października 1940 r. do lipca 1944 r., w piekarni na terenie T.D. W ocenie Kierownika Urzędu praca ta nie była wykonywana w ramach obozu pracy. Z dostępnego Urzędowi wydawnictwa na temat obozów hitlerowskich na ziemiach polskich wynika bowiem, że na terenie D. istniały obozy jenieckie oraz obozy pracy przymusowej, w których osadzane były osoby pochodzenia żydowskiego z Polski, Słowacji i Austrii, nie było natomiast obozów dla osób narodowości polskiej. Ponadto po pracy w T. wnioskodawca wracał do swojego miejsca zamieszkania, jego praca nie miała więc charakteru pracy przymusowej. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J.D., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucił, że ustalenia Kierownika Urzędu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są błędne. Podniósł, że od 1942 r. do 1944 r. osadzony był w obozie pracy przymusowej T.D. bez możliwości opuszczania obozu, co potwierdzili świadkowie H.G. i P.W. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W wyroku z dnia 7 maja 1985 r. ( II SA 318/85, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny (W. Siedlecki, "Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym", Warszawa 1971, s. 101). Dlatego też organ administracji obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowane jest znaczenie rozważenia całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 10 listopada 1988 r. ( III SA 579/88, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji państwowej, dysponując sprzecznymi ze sobą dowodami, nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (E.Iserzon, J.Starościak: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", s. 153-154; W. Siedlecki:"Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym", s. 100). Zgodnie z tymi regułami należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna). Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ zatem powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w zeznaniach świadków. W wyroku z 18 kwietnia 1984 r.( III SA 113/84, opubl. w ONSA 1984, Nr 1, poz. 42) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasada z art. 80 k.p.a., w myśl której organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, odnosi się również do sytuacji, w której występują rozbieżności w ocenach. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B.Adamiak, J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s.404). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dążył - mimo obowiązków wynikających z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, aczkolwiek sprawa rozpoznawana była przez ten organ dwukrotnie. Należy w tym momencie przypomnieć, że wyrokiem z dnia 11 czerwca 2002 r. w sprawie II SA/Lu 266/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] grudnia 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2000 r., odmawiającą skarżącemu prawa do świadczenia pieniężnego na podstawie powołanej na wstępie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., stwierdzając, że Kierownik Urzędu nie zebrał i nie przeanalizował wnikliwie materiału dowodowego, pomijając całkowicie podnoszoną przez skarżącego okoliczność osadzenia go w obozie pracy przymusowej. Sąd uznał również, że dokonana przez Kierownika Urzędu ocena dowodów nosi cechy dowolności, co narusza przepis art.80 k.p.a. Przeprowadzając po raz drugi postępowanie dowodowe organ administracji przesłuchał wprawdzie w trybie pomocy prawnej (art.52 k.p.a.) świadków P.W. i H. G. , których pisemne oświadczenia dołączone zostały do wniosku, uzupełnił również materiał dowodowy o dokumenty z lat pięćdziesiątych, dotyczące skarżącego i świadka H.G. , nadal jednak nie wyjaśnił, czy skarżący osadzony był w obozie pracy przymusowej w D. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo z dnia 18 listopada 2002 r., skierowane do Oddziałowej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zawierające prośbę o udzielenie informacji na temat obozu pracy przymusowej w T.M. i ewentualnego pobytu skarżącego w tym obozie, brak jednak odpowiedzi na to pismo. Nie jest wystarczające powołanie się przez organ administracji na publikację na temat obozów hitlerowskich na ziemiach polskich, wydaną w 1979 r. w celu udowodnienia, że w D. nie było obozu pracy, o którym mówi skarżący oraz świadkowie. Nie można bowiem wykluczyć, że późniejsze publikacje wskazują inne jeszcze obozy pracy. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia. Należy ponadto zwrócić uwagę, że skarżący powołuje się na fakt pobytu w obozie w T.D., natomiast pismo skierowane do Komisji Badania Zbrodni (obecnie jest to Instytut Pamięci Narodowej) dotyczy T.M. Tak więc, mimo iż sprawa rozpoznawana była przez organ administracji po raz drugi oraz mimo wyraźnych wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego co do okoliczności wymagających dodatkowych ustaleń, nadal nie zostały wyjaśnione podstawowe dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zastrzeżenia budzi także dokonana przez ten organ ocena dowodów. Świadkowie H.G. i P.W. zgodnie twierdzą, że początkowo skarżący pracował w T., lecz mieszkał z rodziną, a od 1942 r. osadzony był w obozie, który mógł tylko sporadycznie opuszczać na podstawie specjalnego zezwolenia. Natomiast od stycznia 1944 r. skarżący – według twierdzeń świadków - nie mógł w ogóle opuszczać obozu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie pomija te fragmenty zeznań świadków, które mówią o pobycie skarżącego w obozie, uwypukla natomiast zeznania odnoszące się do pierwszego okresu pracy skarżącego w T. Z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a. organ administracji nie wskazał, dlaczego odmówił wiarygodności zeznaniom świadków w tej części. Z treści uzasadnienia można wprawdzie wywieść wniosek, że organ administracji ostatecznie odmówił wiarygodności zeznaniom świadków w części dotyczącej pobytu skarżącego w obozie, skoro ustalił, że skarżący w obozie nie przebywał, brak jednak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza więc przepis art. 107 § 3 k.p.a., nakazujący wskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Należy również podkreślić, że ogólnikowe odwołanie się do jednej publikacji książkowej, bez próby sięgnięcia do materiałów źródłowych, nie dawało podstaw do dokonania pełnej oceny zeznań świadków. Kierownik Urzędu rozpoznawał niniejszą sprawę w trybie art.127 § 3 k.p.a., na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zastosowanie mieć będzie zatem art.136 zdanie pierwsze i art.138 k.p.a. Oba te przepisy zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Rozpoznając sprawę w trybie art.127 § 3 k.p.a. Kierownik Urzędu powinien ją rozpatrzyć ponownie i w razie braków postępowania dowodowego powinien je uzupełnić, czego jednak w rozpoznawanej sprawie nie uczynił w stopniu dostatecznym, pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji będzie zobowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność pobytu skarżącego w obozie, w szczególności konieczne jest ponowne zwrócenie się do Instytutu Pamięci Narodowej o bliższe informacje na temat obozów pracy przymusowej istniejących w D. oraz o ewentualne potwierdzenie lub zaprzeczenie faktu pobytu skarżącego w obozie przez niego wskazywanym. Należy również wskazać, że stosownie o art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art.77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.