II SA/Lu 699/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Cz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia pasieki oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia S. C. na postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie przeniesienia pasieki należącej do J. B., położonej w [...], na działce ewidencyjnej nr [...] leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że S. C. zwrócił się do Wójta Gminy C. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia pasieki należącej do J. B. lub nakazanie zastosowania J. B. środków lub zabezpieczeń powodujących likwidację uciążliwości wobec osób trzecich, w tym skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Wójt odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, ponieważ brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Organ I instancji wskazał, że żaden przepis obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje podstaw do rozpatrywania i załatwiania w formie decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego sprawy nakazania właścicielowi nieruchomości usunięcie pni pszczelich. Rozpoznając zażalenie na to postanowienie Kolegium przytoczyło treść art. 61 a par. 1 k.p.a. Podzieliło stanowisko organu I instancji, uznając, że sprawa opisana we wniosku nie należy do kategorii spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też Wójt Gminy C. słusznie odmówił wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że w [...] nie ma przepisów regulujących lokalizację oraz odległość umieszczania pasiek od granic sąsiadów. Istnieje jedynie niepisane "prawo zwyczajowe". Według tego zwyczaju ule mogą być stawiane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granic sąsiadów i 30 m od dróg i sąsiednich zabudowań mieszkalnych lub odległościach mniejszych niż podane wyżej, gdy pasieka jest oddzielona murem, gęstą ścianą krzewów czy drzew lub podobnym ogrodzeniem o wysokości 3 m. Lokalizacja pasieki według zacytowanych kryteriów w dużym stopniu chroni sąsiadów przed pożądleniem przez pszczoły. Jeżeli zasady te zostały naruszone, to właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie o zaniechanie tego zakłócenia. Roszczenia tego może dochodzić w trybie postępowania cywilnego. Dlatego też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61 a par. 1 k.p.a., czyli niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, tj. z powodu cywilnego charakteru sprawy. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik skarżącego S. C. zarzuca naruszenie art. 6,7,12 par.1, 61 a par. 1 k.p.a oraz paragrafu 12 ust. 3 pkt 1 i 2 Uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] marca 1013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C.. Wnosi o "uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania (...)" W uzasadnieniu skargi stwierdza, że istnieje podstawa materialnoprawna do wszczęcia postępowania administracyjnego i jest nią wskazana w skardze uchwała, wydana na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, a konkretnie paragraf 12 ust. 3 pkt 1 i 2 tej uchwały, z którego wynika, że utrzymujący zwierzęta gospodarskie jest obowiązany nie powodować wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasu, odorów oraz zabezpieczyć nieruchomości przed możliwością opuszczenia jej przez zwierzęta gospodarskie. Użyte sformułowanie "w szczególności" oznacza, że uciążliwości zwierząt hodowlanych mogą przybierać inną formę niż tylko wskazane w przepisie hałas i odór. W przypadku pszczół jest to możliwość pokąsania przez nie, co niewątpliwie jest zjawiskiem uciążliwym. Zaznaczył, że wnioskodawca jest uczulony na jad pszczeli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe – nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji - por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 35465/5). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe umożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy słusznie uznały, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest okoliczność, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną takiej decyzji. Podstawy takiej nie może stanowić wskazany przez pełnomocnika skarżącego art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm. – powoływanej dalej jako ustawa o utrzymaniu czystości) w związku z paragrafem 11.2 oraz paragrafem 12.3 pkt 1 i 2 Uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C.. Wprawdzie w rozdziale 7 tej uchwały dopuszczono możliwość chowu pszczół, ale nie określono szczegółowych zasad tego chowu ani także konsekwencji naruszenia zasad oraz formy prawnej. Podstawy takiej nie może także stanowić wskazywane we wniosku prawo zwyczajowe wynikające z nieobowiązującej już ustawy z 1879 r. dla Gorycji i Gradyszcza w zaborze austriackim i Królestwie [...] normujące lokalizację pasiek. Słusznie podniosły organy, że żaden przepis obowiązującej ustawy o utrzymaniu w czystości nie daje podstaw do rozpatrywania i załatwiania w formie decyzji sprawy nakazania właścicielowi nieruchomości usunięcia pasieki istniejącej na tej nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z pasieką może dochodzić swoich roszczeń jedynie przed sądem powszechnym. Wobec powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C.. Zarówno Wójt Gminy C., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wnikliwy dokonały oceny wniosku skarżącego, zaś sporządzone przez te organy uzasadnienia postanowień odpowiadają wymaganiom wynikającym z art. 107 par. 3 k.p.a. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.