II SA/Lu 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011r. sprawy ze skarg: Z. Ł., A. Ł., M. K. i I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargi. Aktem notarialnym z dnia [...]czerwca 2008 r. Z. Ł., A. Ł., I. Ł. i M. K. sprzedali stanowiącą ich współwłasność działkę nr 47 o pow. 5329 m2 położoną w L. przy ul. D. . [...] za kwotę 905,930.00 zł. W akcie podano, że nieruchomość jest niezabudowana (opisana w ewidencji gruntów jako grunt orny). Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...] r. działka przeznaczona jest na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z usługami towarzyszącymi oraz w części stanowi teren usług komercyjnych, tras komunikacyjnych i strefę zieleni. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta zawiadomił zbywców ww. nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy 10 listopada 2009 r. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i porównywania parami. Przyjął, że przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu, działka była położona w terenie planu pozbawionym. W dniu zawarcia transakcji plan przewidywał dla działki przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi komercyjne, drogi oraz strefę zieleni. Wartość rynkową działki przed uchwaleniem planu ustalono na 232.557 zł, po uchwaleniu na kwotę 1,020.077 zł. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta ustalił dla Z. Ł., A. Ł., I. Ł. i M.K. jednorazową opłatę w wysokości po 59.064 zł z tytułu wzrostu wartości sprzedanej działki na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 5, 6 i 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta część IV. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta ww. uchwałą ustaliła stawkę procentową tzw. opłaty planistycznej na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Podniósł, iż przed wejściem w życie tej uchwały zbyta nieruchomość położona była na obszarze nie objętym planem, a grunt wykorzystywany był rolniczo. W planie aktualnie obowiązującym jest natomiast położna w jednostce M2 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi, Ub - teren usług komercyjnych, Z - strefa zieleni, KDL-G/R droga publiczna, KDG-P - droga powiatowa. Po wejściu w życie tego planu współwłaściciele zbyli stanowiącą ich współwłasność działkę nr 47. Uchwalenie planu spowodowało natomiast wzrost jej wartości wyliczony w operacie. Wzrost wartości stanowi różnicę pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie a wartością ustaloną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Wzrost wartości wyniósł 787.520 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę opłaty wynoszącą 236.256 zł (4x59,064.00). Odwołanie od powyższej decyzji wniosły wszystkie obciążone opłatą strony podnosząc między innymi, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wzrosła wartość sprzedanej nieruchomości. Organ pominął bowiem, iż poprzednio obowiązujący plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w L. dla przedmiotowej działki przewidywał tożsame przeznaczenie jak w nowym planie tj. jako działka budowlana. Bez znaczenia jest zatem faktyczny sposób użytkowania działki zwłaszcza, że posiada ona dobry dostęp do drogi publicznej, do uzbrojenia oraz graniczy z działkami zabudowanymi domami wielorodzinnymi. Należąca do zbywców działka miała charakter działki budowlanej, przy czym utraciła ten charakter z dniem 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby ponownie go odzyskać z dniem wejścia w życie postanowień nowego planu miejscowego z 2005 r. Podnieśli, iż w takich samych stanach faktycznych jak w niniejszej sprawie inne organy odstępowały od ustalenia opłaty planistycznej. Pełnomocnik Z. Ł. podniósł nadto, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. W niniejszej sprawie przeznaczenie działki zarówno w starym planie jak i nowym zostało określone tak samo, jako teren budowlany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformowało odwołujących o możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego poprzez zwrócenie się do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych, a wobec braku podjęcia przez odwołujących takich kroków wydało w dniu [...] r. decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, przywołując treść art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości, co następuje poprzez porównanie wartości działki przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Określenia wartości dokonuje się na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, który w sprawie został sporządzony. Przed uchwaleniem planu działka nie była objęta planem i stanowiła teren oznaczony w ewidencji gruntów jako grunt rolny. W poprzednio obowiązującym planie, który utracił z mocy prawa ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. działka stanowiła teren przeznaczony na cele nierolnicze (projektowane liceum ogólnokształcące, centrala telefoniczna, zieleń parkowa o funkcji częściowo izolacyjnej oraz tereny ulic). Po wejściu w życie aktualnego planu miejscowego, jest przeznaczona pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi - M2, usługową bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowo-usługowych - Ub, zieleń - Z, drogi publiczne – KDL-G/R i drogę powiatową – KDG-P. Tym samym - zdaniem organu - brak jest podstaw do uznania, iż ustalenia starego i nowego planu w odniesieniu do działki są tożsame. W starym planie działka ta nie miała bowiem przymiotu działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym w ocenie Kolegium wyrok TK z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 nie miał wpływu na wynik sprawy. Ponadto organ podniósł, iż operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, z zastosowaniem podejścia oraz metody i techniki szacowania zgodnej z przepisami. W operacie uwzględniono rodzaj i położenie nieruchomości, jej otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnię, stan zagospodarowania, a nadto jej uprzednie przeznaczenie na cele inwestycyjne, co skutkowało jej wyszacowaniem, przy zastosowaniu współczynników korygujących na poziomie znacznie wyższym niż dla gruntu stricte rolnego. Brak jest zatem podstaw do poddawania w wątpliwość prawidłowości dokonanej wyceny. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. Ł., A. Ł., M. K. i I. Ł. żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia wydanych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący decyzji tej zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu, bowiem wartość sprzedanej nieruchomości nie wzrosła na skutek uchwalenia planu; - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż poprzednio obowiązujący plan dla przedmiotowej działki przewidywał tożsame przeznaczenie jak w nowym planie jako działka budowlana oraz poprzez przyjęcie, iż przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu działka położona była w obszarze nie objętym planem, a grunt wykorzystywany był rolniczo, podczas gdy grunt nie był wykorzystywany rolniczo, a faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na możliwości jego zabudowy. Dodatkowo przywołali sentencję orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją zastosowanych w sprawie przepisów, wskazując, iż ustalenie opłaty było bezpodstawne. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skarg. Skarga Z. Ł. została oznaczona sygn. akt II SA/Lu 7/11, A. Ł. sygn. akt II SA/Lu 8/11, M. K. sygn. akt II SA/Lu 9/11, a I. Ł. sygn. akt II SA/Lu 10/11. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zarządził połączenie wszystkich tych spraw celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich dalej pod sygn. akt II SA/Lu 7/11. Z tego względu wydany wyrok obejmuje rozstrzygnięcie dotyczące wszystkich czterech skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Instytucję opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, zwanej także rentą lub opłatą planistyczną regulują przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą". Zgodnie z ich treścią jeżeli w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka skarżących przed dniem wejścia w życie planu miejscowego z dnia 17 marca 2005 r. nie była objęta zapisami planu miejscowego organy przyjęły, iż wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica wartości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego jej wykorzystania przed uchwaleniem planu. Zgodność takiego sposobu ustalania wartości z Konstytucją została poddana w wątpliwość w pytaniu prawnym postawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. II SA/Kr 778/07. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zostało określone tak samo (podkreślenie Sądu) jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Innymi słowy Trybunał uznał, iż art. 37 ust. 1 ustawy nie może stanowić podstawy prawnej decyzji tylko wtedy, gdy decyzja ta miałaby opierać się o wyliczenie bazujące na faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości, a plany dotyczące tej nieruchomości (dawny i obecny) są jednakowe. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2010 r., nr 24, poz. 124 i wszedł w życie 15 lutego 2010 r. Na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji wyrok ten ma walor powszechnie obowiązujący. W niniejszej sprawie wyrok ten nie ma jednak znaczenia. Przede wszystkim należy bowiem zauważyć, iż przeznaczenie nieruchomości skarżących w planie poprzednim i w planie obecnie obowiązującym nie jest identyczne. Przeznaczenie działki w poprzednio obowiązującym planie, który wygasł 31 grudnia 2003 r. było odmienne niż w planie aktualnie obowiązującym. W "starym" planie przyjętym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] r. działka nr 47 była położona w jednostce określonej jako: tereny usług - projektowane Liceum Ogólnokształcące (600-700 miejsc) wraz z centralą telefoniczną (VI B 10 UO), zieleń parkowa o funkcji częściowo izolacyjnej (VI B 9 ZP) oraz tereny ulic (047 KGo). Natomiast w aktualnym planie przyjętym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] r. działka ta leży w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi (M2), zabudowę usługową z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowo-usługowych (Ub), oraz w części stanowi teren tras komunikacyjnych ((KDL-G, KDL-G/R, KDG-P) i strefę zieleni (Z). Zapisy obu planów dotyczące przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie są zatem tożsame. Okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sposobu ustalania wartości działki przed i po uchwaleniu planu zgodnie z zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy, tj. z odniesieniem do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Dla ustalenia wartości działki przed wejściem w życie obowiązującego planu prawidłowo wobec tego przyjęto faktyczny sposób wykorzystania działki, opisując ją w operacie jako grunt użytkowany rolniczo, niezabudowany i nieogrodzony, otoczony innymi działkami niezabudowanymi. W odległości ok. 100 m tereny z zabudową wielorodzinną (dzielnica F.). Rolny charakter gruntu potwierdza także dokumentacja fotograficzna wchodząca w skład operatu oraz zdjęcia satelitarne dołączone do pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość uległo zasadniczej zmianie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 36 ust 4 w zw. z art. 37 ust.1 ustawy poprzez uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, jest niezasadny. Z tych samych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. Bez znaczenia przy tym jest podnoszona przez skarżących okoliczność, iż zarówno w "starym" jak i "nowym" planie działka oznaczona jest jako "działka budowlana". Wyjaśnić bowiem należy, iż budowlany charakter działki może być diametralnie różny. Działka, mimo, iż budowlana może mieć bowiem zasadniczo różne funkcje (różny charakter zabudowy). Przykładowo określona w planie miejscowym dla danego terenu funkcja zabudowy wielorodzinnej do 10 kondygnacji z usługami jest diametralnie różna od funkcji zabudowy przemysłowej, mimo, iż oba tereny przeznaczone są pod zabudowę. Jest to jednak zabudowa zupełnie innego typu nie dająca się utożsamiać. Nadto nietrafny jest wywód skarżących wskazujący, iż działka poprzez dogodny dostęp do drogi publicznej i uzbrojenia oraz ze względu na sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej w istocie miała charakter budowlany, albowiem w takich okolicznościach możliwe było uzyskanie zarówno decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. Te okoliczności w świetle kryteriów art. 37 ust. 1 ustawy nie mają jednak znaczenia dla ustalenia charakteru działki (sposobu faktycznego wykorzystania). Mogą one mieć wpływ jedynie na wartość działki. Ustalanie wartości nieruchomości, zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy, następuje natomiast z zastosowaniem przepisów o gospodarce nieruchomościami. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W niniejszej sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę, z którego treścią skarżący mieli możliwość zapoznania się. Skarżący korzystając z tego prawa wnieśli zarzuty co do sporządzonego operatu, do których następnie szczegółowo odniósł się rzeczoznawca uznając je za nie mające wpływu na ustalenia sporządzonego operatu. Ponadto strony zostały pouczone przez organ odwoławczy o możliwości poddania ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych sporządzony do sprawy operat, z czego skarżący jednak nie skorzystali. W tym zakresie w pełni zasadnie organy obu instancji nawiązując do treści operatu stwierdzają, że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została nierzetelnie i nie odzwierciedlała wartości spornej nieruchomości, zarówno przed jak i po uchwaleniu planu miejscowego. Poza tym sami skarżący nie sformułowali żadnych zarzutów, które by podważały ustalenia rzeczoznawcy zawarte w operacie szacunkowym. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.