II SA/Lu 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na dożywianie uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 15 listopada 2011 r., po rozpoznaniu odwołania S. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 3 października 2011 r., nr [...], odmawiającej S. K. pokrycia kosztów obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w L., utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 13 września 2011 r. S. K. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie pomocy na pokrycie kosztów obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w L. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 20 września 2011 r. ustalono, że uległa zmianie sytuacja majątkowa i osobista wnioskodawcy. Z przedłożonej przez niego umowy podziału majątku wspólnego zawartej w dniu 24 sierpnia 2011 r., wynika, iż w wyniku podziału majątku wspólnego otrzymał on kwotę 100 000 zł. Kwotę tę wnioskodawca przeznaczył następnie na zakup własnego lokalu mieszkalnego, co potwierdził składając umowę sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego w L., przy ul. [...], zawartą w dniu 24 sierpnia 2011 r. Decyzją z dnia 3 października 2011 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ wyjaśnił, iż wobec uzyskania przez wnioskodawcę jednorazowego dochodu w kwocie przekraczającej pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, dochód ten został rozliczony na okres 12 miesięcy. Wysokość tego dochodu wyniosła 8 333,33 zł miesięcznie, a zatem łączny dochód strony, uwzględniający także kwotę renty w wysokości 683,15 zł, z której dokonywane są potrącenia alimentacyjne, wynosi 9 016,15 zł. Okoliczność ta, jak podkreślił Kierownik MOPS, uniemożliwiała przyznanie stronie pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia 15 listopada 2011 r. Kolegium stwierdziło, iż na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich pobierania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszej enumeratywnie wymienionych w przepisach. Dochód uzyskany przez odwołującego się w wyniku podziału majątku wspólnego podlega wliczeniu do dochodu, albowiem rozdysponowanie kwoty otrzymanej z tego tytułu nie skutkuje zmniejszeniem dochodu, a więc nie może wpływać na wysokość kryterium dochodowego. W tym przypadku ma zastosowanie art. 8 ust. 11 powołanej ustawy, który odnosi się do dochodu jednorazowego w wysokości przekraczającej pięciokrotność ustawowego kryterium dochodowego. Fakt uzyskania dochodu, o jakim mowa w tym przepisie, jest spełniony zarówno w przypadku zapłaty określonej kwoty z tytułu podziału majątku wspólnego do rąk własnych, jak i na rachunek wierzyciela lub egzekutora wierzytelności. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, prawidłowe były wyliczenia organu pierwszej instancji co do dochodu strony, a przekroczenie przez nią kryterium dochodowego wykluczało możliwość przyznania mu pomocy w zakresie dożywiania. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniósł S. K., nie precyzując wniosków skargi, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż kwoty 100 000 zł z podziału majątku wspólnego faktycznie nie otrzymał, gdyż została ona wpłacona na rachunek bankowy osoby, od której kupił mieszkanie, w jakim obecnie mieszka. Podkreślił, iż jest inwalidą III grupy inwalidzkiej i utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 683,15 zł, z której po potrąceniach alimentacyjnych, pozostaje mu kwota 280 zł, z jakiej musi opłacić czynsz za mieszkanie w wysokości 228 zł, energię elektryczną, gaz i leki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżący domagał się przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). W świetle art. 3 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu realizowanego tą ustawą podejmowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: a) dzieciom do 7 roku życia, b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Udzielanie pomocy w formie posiłku lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych może być zlecone podmiotom, o których mowa w art. 25 ustawy o pomocy społecznej, w trybie określonym w tej ustawie (art. 4). W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego... pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 7). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, uprawniające do przyznania tej osobie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynosi 477 zł. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie do ust. 11 art. 8 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w dniu 24 sierpnia 2011 r. skarżący oraz jego była żona zawarli – w formie aktu notarialnego – umowę podziału majątku wspólnego, rep. A nr [...]. Z treści tej umowy wynika, iż w wyniku podziału majątku wspólnego skarżący otrzymał kwotę 100 000 zł. W tym samym dniu skarżący, zgodnie z zapisami umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, rep. A nr [...], nabył od osoby trzeciej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w L., przy ul. [...], za kwotę 105 000 zł. Ze złożonych w postępowaniu sądowym dokumentów wynika, iż była żona skarżącego w dniach 24 sierpnia i 16 września 2011 r. dokonała przelewu kwot, odpowiednio 90 000 zł i 10 000 zł, na rachunek bankowy sprzedawcy prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego (k. 4 akt sądowych). Uwzględniając powyższy składnik dochodu w dochodzie skarżącego, organ pierwszej instancji, działając zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, dochód ten rozliczył na okres 12 miesięcy. Wysokość tego dochodu wyniosła 8 333,33 zł miesięcznie, a zatem łączny dochód skarżącego, na który składa się także renta w kwocie 683,15 zł, wyniósł 9 016,15 zł i przekroczył znacznie ustawowe kryterium dochodowe. W tej sytuacji organ pierwszej instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia 3 października 2011 r., odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy na dożywianie, a Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało tę decyzję w mocy. Przede wszystkim wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie jest jednoznaczna treść rozstrzygnięcia decyzji organów obu instancji. Z decyzji tych wynika, iż organy te odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia w formie "pokrycia kosztów obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w L.". Zdaniem Sądu, na podstawie tak skonstruowanej sentencji decyzji organów administracji nie można stwierdzić, czy skarżącemu odmówiono przyznania "posiłku" czy też świadczenia pieniężnego "pokrycia kosztów posiłku". Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla ustalenia przedmiotu sprawy, albowiem powołany wyżej art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego... w sposób wyraźny rozróżnia trzy formy pomocy: pierwszą w formie posiłku, drugą w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności i trzecią w formie świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Każda z tych form pomocy stanowi odrębny rodzaj świadczenia, a zatem pomoc w formie posiłku nie może być utożsamiana z pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Niejednoznaczna była również treść wniosku skarżącego z dnia 13 września 2011 r., na podstawie którego wszczęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie. Skarżący jako rodzaj wnioskowanej pomocy skarżący wskazał: "usługi opiekuńcze", ale jednocześnie podniósł, że jego żądanie dotyczy "pokrycia kosztów obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w L.". Wprawdzie w toku wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił zaś, że skarżący domaga się przyznania pomocy w formie "pokrycia kosztów obiadów w DDPS od miesiąca października", jednakże, jak wskazano wyżej, określenie to nie było jednoznaczne. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji, w myśl art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., było wezwanie strony do precyzyjnego wskazania żądania wniosku, z pouczeniem o skutkach niedochowania temu wezwaniu. Niezależnie od tego, czy organy odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia niepieniężnego w formie posiłku bądź świadczenia pieniężnego "na pokrycie kosztów posiłku", należy podkreślić, iż w sytuacji, gdy organy administracji ustaliły, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie mu świadczenia na dożywianie, to organy te winny były rozważyć również, czy w przypadku skarżącego zasadnym byłoby udzielenia pomocy, o jakiej mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Powołany przepis określając przesłanki przyznania świadczeń w nim wymienionych odwołuje się do pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, mimo że ustawa ta zawiera przepis art. 6 objaśniający znaczenie określeń ustawowych. Omawiane pojęcie należy więc interpretować, mając na uwadze jego językowe znaczenie. Tym samym o "szczególnie uzasadnionym przypadku" można mówić, gdy osoba lub rodzina domagająca się przyznania świadczenia z pomocy społecznej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej, rodzinnej, życiowej lub majątkowej, zwykle niezawinionej przez siebie, uzasadniającej przyznanie pomocy, pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Ocena, czy w danej sprawie zachodzą takie nadzwyczajne okoliczności bądź też, czy brak jest podstaw do ich stwierdzenia, powinna uwzględniać wszystkie uwarunkowania sprawy. Z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organy administracji nie oceniały, czy w niniejszej sprawie zachodzić mogła ewentualna podstawa do udzielenia skarżącemu, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zaniechanie rozpatrzenia niniejszej sprawy w tym zakresie przez organy obu instancji skutkowało również naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących te organy do wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, iż zastosowanie przez organy administracji powołanego art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej i rozliczenie uzyskanego przez skarżącego dochodu na okres 12 miesięcy, w praktyce uniemożliwia mu ubieganie się o przyznanie – na zasadach ogólnych, to jest z wyłączeniem regulacji art. 41 ustawy o pomocy społecznej – pomocy w formie świadczeń pieniężnych wypłacanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej oraz pomocy na dożywianie, o jakiej mowa w przepisach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego... Na organie rozpoznającym sprawę o świadczenie z zakresu pomocy społecznej ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, do jakich należy zarówno decyzje wydawane w przedmiocie pomocy na dożywianie, jak i w przedmiocie świadczeń określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia prawa Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą miały na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te ustalą prawidłowo przedmiot niniejszej sprawy oraz wnikliwie ocenią, czy wobec skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na udzielenie pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo formalnie znacznego przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej organy administracji orzekające w sprawie winny wziąć pod uwagę, że wnioskując o udzielenie pomocy w zakresie pokrycia kosztów obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w L., S. K. znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej. Wysokość dochodu uzyskanego w sierpniu i we wrześniu 2011 r. wynikała z faktu, że skarżący rozwiódł się z żoną i wyprowadził się z ich dotychczasowego wspólnego mieszkania. Jakkolwiek otrzymał on od żony kwotę 100 000 zł z podziału majątku wspólnego, to pieniądze te w całości przeznaczył na zakup jednopokojowego mieszkania. Jedynym źródłem codziennego utrzymania skarżącego (służącego na zakup wyżywienia, lekarstw, odzieży oraz uregulowanie opłat mieszkaniowych), jak wynika z akt administracyjnych, pozostaje zaś renta inwalidzka w wysokości 683,15 zł, z której – po dokonaniu potrąceń alimentacyjnych – pozostaje mu do faktycznej dyspozycji kwota 280,07 zł. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie winny więc rozważyć, czy skarżący jest w stanie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby życiowe w warunkach odpowiadających godności człowieka, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czy też, mimo formalnie wysokiego dochodu, wynikającego z uzyskania jednorazowej "spłaty" od byłej żony, istnieją podstawy do przyznania mu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb żywieniowych. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.